Opis stanu faktycznego

Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) otrzymał zażalenie Skarżącej o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie wydane w postępowaniu dotyczącym samowolnych robót budowlanych. Po doręczeniu zażalenia GINB kilkakrotnie zwracał się do Organu I instancji o przesłanie kompletnych akt i jednocześnie na podstawie art. 36 § 1 KPA informował strony postępowania o przyczynach zwłoki, wskazując nowe terminy załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła ponaglenie do Organu. Uchylił on zaskarżone postanowienie, uzasadniając decyzję ustaniem przyczyny zawieszenia. Skarżąca wniosła jednak skargę na przewlekłość postępowania. WSA stwierdził, że Organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia. W konsekwencji wniósł on skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

NSA przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: „Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU), czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt. 3, § 1a i § 2 PostAdmU oraz art. 151 PostAdmU?”.

Iuscase - pierwszy polski system do zarządzania pracą w kancelarii. Wypróbuj bezpłatnie! Sprawdź

Stanowisko NSA w składzie 7 sędziów

NSA w składzie 7 sędziów wskazał, że dla oceny zakresu ochrony, możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kluczowy jest art. 3 PostAdmU, określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego, dokonującego kontroli działalności administracji publicznej. W art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 PostAdmU wskazano na właściwość sądu administracyjnego w sprawach m.in. skarg na przewlekłe prowadzenia postępowania. Za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach sprawy należałoby przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU. Stanowi on, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia. Chodzi tu o przewlekłość, której nie da się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ już go dokonał. Dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego okoliczność złożenia ponaglenia przez skarżącego jeszcze w toku postępowania administracyjnego nie ma żadnego normatywnego znaczenia, skoro okoliczność ta może być przez sąd oceniana dopiero po ustaleniu istnienia przedmiotu skargi.

Przewlekłość postępowania administracyjnego jako stan faktyczny nie ma charakteru ciągłego – jego kres następuje w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Następnie, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym. Z tej perspektywy językowa wykładnia art. 53 § 2b PostAdmU, traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na jego rozstrzygnięcie. Zastosowanie językowej wykładni prawa, szczególnie w sytuacji, gdy jej wynik budzi wątpliwości albo skutkuje formułowaniem rozbieżnych ocen prawnych (jak w niniejszej sprawie) jest skuteczne tylko wtedy, gdy znajduje potwierdzenie w wyniku zastosowania także innych metod wykładni, tj. wykładni historycznej, systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

Istotnym elementem regulacji jest przyznanie uprawnień sądowi administracyjnemu. Może on bowiem zobowiązać organ administracji do działań określonych w art. 149 § 1 pkt. 1 i 2 PostAdmU albo nawet orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku w warunkach art. 149 § 1b PostAdmU. Przedstawione uprawnienia nie byłyby jednak wykonalne, gdyby w chwili wyrokowania przez sąd nie istniał stan przewlekłości. Rozciągnięcie zakresu zastosowania art. 149 § 1 pkt. 3 PostAdmU na postępowanie administracyjne, zakończone w chwili wniesienia skargi, nie znajdowałoby uzasadnienia ani ze względu na racje historyczne ustanowienia tej regulacji, ani literalną treść tego przepisu.

System Legalis dla kancelarii i działu prawnego każdej wielkości. Kup online, korzystaj od razu. Sprawdź

Dopuszczalność wykonania przez sąd kompetencji orzeczniczych jest poprzedzona obowiązkiem rozważenia przez organ zastosowania autokontroli swojego postępowania. Może być użyta tylko wtedy, gdy w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłość. Ustanie tej przewlekłości do chwili wniesienia skargi oznacza bezprzedmiotowość uprawnienia autokontrolnego organu administracji. Oznacza to w konsekwencji bezprzedmiotowość skargi, powodującą przedmiotową niedopuszczalność jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Skoro bowiem skorzystanie przez organ administracji z uprawnienia autokontroli stanowi w istocie względny prejudykat dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, to bezprzedmiotowość, a nie subiektywna niezasadność wykonania tego uprawnienia, powoduje w konsekwencji konieczność uznania także braku przedmiotu skargi. Art. 53 § 2b PostAdmU nie można uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość jako stan faktyczny nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi. Wspomniany artykuł literalnie traktuje o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Również celowościowa wykładnia art. 53 § 2b PostAdmU, uwzględniająca miejsce jego usytuowania w procedurze sądowoadministracyjnej, nie daje podstaw do kategorycznego formułowania tezy o braku temporalnych ograniczeń w zaskarżeniu stanu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego także po jego zakończeniu. Z tej perspektywy traktowanie ustania przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego względu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 PostAdmU.

Uchwała powiększonego składu NSA podsumowuje dyskusję dotyczącą możliwości zaskarżenia przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy doszło do ostatecznego jego zakończenia. Uzasadnienie uchwały opiera się na różnych rodzajach wykładni: językowej, historycznej, systemowej i celowościowej,. Zarówno osobno, jak i łącznie prowadzą one do konieczności odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku ustania przewlekłości. Nie jest to jednocześnie sprzeczne z gwarancjami konstytucyjnymi, gdyż mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia. Z tego też względu również ponaglenie nie jest normatywnie istotne, gdyż podlegałoby badaniu dopiero po ustaleniu istnienia przedmiotu skargi.

Wszystkie aktualności n.ius® po zalogowaniu. Nie posiadasz dostępu? Kup online, korzystaj od razu! Sprawdź

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →