Stan faktyczny
W 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał inwestorom J.N. i H.N. uzyskać w wyznaczonym terminie pozwolenie na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego. Małżonkowie N. nie uzyskali takiego zezwolenia, a w 2006 r. sprzedali nieruchomość K.K. i K.K. W 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił nowych właścicieli o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oraz zobowiązał ich do przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 2003 r. Ponieważ zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, PINB nakazał rozbiórkę obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie zobowiązując PINB do kontynuowania postępowania prowadzonego od 2003 r. Organ II instancji wyjaśnił, że nie można wszcząć ponownie postępowania w tej samej sprawie i PINB powinien kontynuować postępowanie w trybie art. 48 i 49 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2026 r. poz. 524; dalej: PrBud) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2003 r. Obowiązujące wówczas przepisy zobowiązywały organ do orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, jeśli właściciel obiektu nie uzyska pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego ganku nie została wydana, PINB nakazał małżeństwu K. rozbiórkę ganku, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy.
Zarzuty skargi
K.K. i K.K. wnieśli skargę, zarzucając naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP, w szczególności poprzez brak zobowiązania skarżących jako nowych właścicieli obiektu budowlanego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podkreślili, że postępowanie prowadzono przez 20 lat, w trakcie których przepisy regulujące sporne zagadnienie zmieniały się kilkukrotnie. W momencie wydania decyzji o rozbiórce budowa ganku nie wymagała już uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Skarżący podkreślali też, że nie można ganku uznać za samowolnie wzniesiony obiekt. Od lat funkcjonował on jako drewniana budowla, a w 1998 r. został jedynie przebudowany, a nie wzniesiony. Skarżący nie mogli przewidzieć, że poprzedni właściciele nie dopełnili nałożonych na nich obowiązków, co narazi ich na konieczność rozbiórki ganku. Z treści aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości nie wynikają żadne obowiązki w tym zakresie.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ganku zobowiązywał organy do wydania decyzji o rozbiórce bez zbędnej zwłoki, czyli już w 2003 r., a jej adresatami powinni być inwestorzy. Sąd podkreślił, że decyzja z 2003 r. była ostateczna i prawomocna, a pomimo tego przez ponad 20 lat decyzja ta nie była egzekwowana. Zdaniem Sądu skarżący nie mieli możliwości wykonania obowiązku nałożonego na poprzednich właścicieli nieruchomości, nie mieli też żadnego wpływu na toczące się wówczas postępowanie. Nie mogą zatem spełnić obowiązku nałożonego na nich w wezwaniu z 2022 r. W ocenie Sądu istotne znaczenie ma fakt, że nowi właściciele nie zostali zobowiązani jakąkolwiek decyzją do uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego ganku. Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów roboty budowlane polegające na przebudowie przydomowych ganków nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podjęcie czynności kontrolnych przez organ po ponad 20 latach w sprawie ganku budzi uzasadnione wątpliwości proceduralne. Sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa oraz niedziałania prawa wstecz, a także zasady ochrony praw niewadliwie nabytych.
Zarzuty skargi kasacyjnej
WINB wniósł skargę kasacyjną, w której dowodził, że na podstawie art. 30 § 4 KPA nowi właściciele stali się z chwilą nabycia nieruchomości stronami postępowania administracyjnego jej dotyczącego. Organ wskazał, że decyzja o rozbiórce została wydana na podstawie przepisów, które nie pozwalają na zastosowanie tzw. uznania administracyjnego. Za bezpodstawne uznano też uchylenie decyzji z powodu znacznego upływu czasu od daty wydania pierwotnej decyzji. Organ dowodził, że przepisy KPA nie przewidują przedawnienia wykonalności decyzji administracyjnych, a nabywcy nieruchomości mieli możliwość wykonania nałożonego w 2003 r. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna i ostateczna decyzja z 2003 r. nakazująca uzyskanie w wyznaczonym terminie pozwolenia na użytkowanie ganku, to nie ma podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
Budowa czy przebudowa – właściwa kwalifikacja prac budowlanych
NSA na skutek skargi kasacyjnej organu uchylił wyrok Sądu I instancji w zakresie umarzającym postępowanie administracyjne. NSA potwierdził, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA, co miało istotny wpływ na sprawę. W ocenie NSA w zaskarżonym wyroku nie wykazano jednak obiektywnych przyczyn do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA. Obecnie obowiązujące przepisy nie zwalniają automatycznie budowy przydomowych ganków z wymogów pozwolenia lub zgłoszenia, zwolnienie dotyczy wyłącznie ich przebudowy – art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b PrBud. Sąd I instancji przyjął bez głębszej analizy, że sporny ganek to jedynie „przebudowa”, jednak zdaniem NSA kwestia nie została dostatecznie wyjaśniona. Jak wyjaśniono, organ musi ustalić, czy doszło do przebudowy ganku z drewnianego na murowany bez zmiany parametrów takich jak powierzchnia użytkowa i kubatura, czy też odbudowy w miejscu rozebranego ganku drewnianego, czy może rozbudowy, czyli zmiany istniejących parametrów. Organy używają tych pojęć w sposób dowolny i zamienny, a przecież w PrBud precyzyjnie określono, co które z nich oznacza. Organy skupiły się natomiast na niewykonaniu obowiązku przez inwestorów, pomijając ustalenia w przedmiocie prawnej kwalifikacji robót budowlanych przy realizacji spornego ganku.
Następstwo prawne
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie przyjął brak następstwa prawnego po stronie nabywców nieruchomości. Art. 30 § 4 KPA pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (zob. wyrok NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3496/19). Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawnego. NSA podkreślił, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony należy powtórzyć z udziałem nabywcy. Wstąpienie to następuje z mocy prawa, niezależnie od woli stron czy też organu.
NSA podzielił stanowisko organu, że Sąd I instancji błędnie przyjął naruszenie zasad konstytucyjnych m.in. ze względu na upływ czasu. Przepisy KPA nie przewidują przedawnienia wykonalności decyzji, zaś nabywcy mieli realną możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Co istotne, w przypadku samowoli budowlanej nie mamy do czynienia ze zwykłym pozwoleniem na budowę, lecz z procedurą legalizacyjną. W świetle przepisów PrBud sytuacja nabywcy nieruchomości, na której znajduje się samowola budowlana, nie zwalnia go z obowiązku dostosowania obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Odmienne traktowanie nabywcy niż pierwotnego inwestora prowadziłoby do nadużyć i obejścia obowiązujących przepisów prawa, co jest niedopuszczalne. Nabywca nieruchomości co do zasady jest stroną w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ dochodzi do przejścia odpowiedzialności na nabywcę. W konsekwencji wynik postępowania bezpośrednio wpływa na jego prawo własności.
Wyrok NSA z 29.4.2026 r., II OSK 290/24
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
