Tajemnica przedsiębiorcy a informacja publiczna

Stan faktyczny

Stowarzyszenie wnioskiem z 16.6.2020 r. wystąpiło m.in. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. zawartych umów, związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16.4.2020 r., w tym: stron, przedmiotu i kwoty umowy (dalej: Decyzja);
2. wszystkich wydatków, związanych z realizacją Decyzji;
3. kosztu magazynowania pakietów (wyborczych).

[…] S.A. (dalej: Spółka) decyzją z 9.7.2020 r., na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233; dalej: ZNKU), odmówiła udostępnienia żądanych informacji, ponieważ informacje te są strategiczne dla Spółki i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślono, że Spółka działa w otoczeniu silnej konkurencji operatorów pocztowych i podlega tym samym co oni zasadom wolnego rynku. Spółka nie otrzymuje środków ze Skarbu Państwa na bieżącą działalność i utrzymanie, lecz sama wypracowuje swoje zyski. Tym samym gospodaruje własnymi środkami, niebędącymi środkami publicznymi.

Istota sporu

W pierwszej kolejności NSA wskazał, że spór w sprawie dotyczy tego, czy ww. informacje mogą być udostępnione, mimo że – jak twierdzi Spółka – zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

Informacja publiczna

Następnie NSA wskazał, że WSA w Warszawie słusznie uznał, że żądane dane stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU. Zawierają bowiem informację o działaniu podmiotu sprawującego funkcje publiczne oraz gospodarowaniu majątkiem publicznym. Po pierwsze dotyczą sposobu wykonania zadania publicznego objętego Decyzją, a po drugie wykonania przez Spółkę zadania publicznego, związanego z przygotowaniem wyborów Prezydenta RP 10.5.2020 r.

Tajemnica przedsiębiorcy

Spółka odmówiła udostępnienia ww. danych z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ZNKU. Przepis ten określa, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Jak wynika z ww. przepisu, a także z orzecznictwa, dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (wyrok NSA z 5.4.2013 r., I OSK 192/13, Legalis). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 KPA uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 DostInfPubU) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające – jak zasadnie skonstatował WSA w Warszawie – ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak „tajemnica przedsiębiorcy” i „tajemnica przedsiębiorstwa”. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ZNKU i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (wyrok NSA z 5.7.2013 r., I OSK 511/13, Legalis).

Stanowisko NSA

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej nie zostały przez Spółkę szczegółowo omówione i wyjaśnione w sposób należyty oraz wyczerpujący. Jak trafnie podniósł WSA w Warszawie, Spółka w zaskarżonej decyzji nie wykazała, że gospodarowanie jej mieniem, którego dotyczy zaskarżona decyzja, było związane z powadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Należy podkreślić, że celem działalności gospodarczej Spółki nie jest organizacja wyborów, a w tym zakresie Spółka działała jako wykonawca Decyzji. Było to zatem działanie publiczne, a Spółka wykonywała w tym zakresie czynności jak organ państwa, a nie operator pocztowy działający na konkurencyjnym rynku usług pocztowych. Prawidłowy jest zatem pogląd WSA w Warszawie, że Spółka w zaskarżonej decyzji z 9.7.2020 r. pominęła okoliczności związane z wykonaniem Decyzji. Nadto, nawet gdyby zasadne było odwołanie się przez Spółkę do art. 11 ust. 2 ZNKU, to Spółka nie przeprowadziła testu proporcjonalności, co ze względu choćby na emocje społeczne, jakie wywołuje sprawa tzw. „wyborów kopertowych”, powinno mieć miejsce. Tymczasem Spółka w zaskarżonej decyzji przyjęła, bez zastosowania testu proporcjonalności, że całość danych objętych ww. punktami wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe.

Dodatkowo NSA podkreślił, że WSA w Warszawie zasadnie argumentował, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. W kontekście powyższego wymaga podkreślenia, że WSA w Warszawie nie zakwestionował wystąpienia przesłanek materialnych uznania wnioskowanych przez Skarżącego informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. WSA w Warszawie stwierdził natomiast, że nie zostało dostatecznie wykazane wystąpienie przesłanek formalnych i materialnych przypisanych wnioskowanym informacjom przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie NSA tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (wyrok NSA z 1.7.2022 r. III OSK 1301/21, Legalis). Tymczasem, jak wynika z treści decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jednym z powodów odmowy udostępnienia żądanych danych była obawa, że ujawnienie danych „mogłoby skutkować negatywną kampanią informacyjną skierowaną wobec Poczty”, a zatem nie ujawniono danych ze względu na obawę przed negatywną reakcją Polaków wobec działań Spółki. Takie sformułowanie w ogóle nie nawiązuje do przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ZNKU, a jednocześnie może wskazywać, że Spółka chciała ukryć przed Polakami skutki swoich działań związanych z wykonaniem Decyzji, co jest całkowicie sprzeczne z ustanowionym w art. 61 ust. 1 Konst prawem do informacji publicznej, będącym instrumentem kontroli przez społeczeństwo działań władz publicznych. Podzielić więc należy stanowisko WSA w Warszawie, że uzasadnienie wydanej przez Spółkę decyzji cechuje ogólnikowość przedstawionej argumentacji. Uzasadnienie to zostało zatem sporządzone z naruszeniem art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA i art. 107 § 3 KPA.

Rozstrzygnięcie NSA

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, NSA – w oparciu o art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – orzekł o jej oddaleniu.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →