Stan faktyczny
Rada Miasta W. podjęła na wniosek „L.” sp. z o.o. uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: SamGminU) oraz art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1-3 i art. 20 ustawy z 5.7.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1754; dalej: InwestMieszkU). Skargę na tę uchwałę wniósł J.A. – użytkownik wieczysty nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą, na których prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przetwórstwie i utylizacji odpadów budowlanych.
O dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako uczestników postępowania wniosły: Stowarzyszenie „S.”, Stowarzyszenie „V.” i „G.” sp. z o.o. – współużytkownik wieczysty niektórych nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. WSA we Wrocławiu odmówił uwzględnienia tych wniosków, wskazując, że warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest uprzednie przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zapadła w wyniku przeprowadzenia takiego postępowania. Zdaniem Sądu dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykluczone jest również zakres kontroli zaskarżonej uchwały dokonywanej przez sąd administracyjny wyznaczony przez art. 101 ust. 1 SamGminU. Z przepisu tego wynika, że skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy może wnieść tylko ten, czyjego interes prawny został naruszony. W konsekwencji nikt inny niż ten, który taką skargę wniósł, i organ administracji, którego działanie zostało zaskarżone, nie może brać udziału w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem skargi na tej podstawie.
Pytanie prawne
NSA w toku rozpoznawania zażaleń na te postanowienia przedstawił składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: czy art. 33 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?
NSA wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż nie ma możliwości zastosowania art. 33 § 2 PostAdmU w sprawach ze skarg na akt prawa miejscowego, czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, gdyż ich wydanie nie jest poprzedzone postępowaniem uregulowanym przepisami KPA (zob. postanowienie NSA z 16.7.2024 r., II OZ 326/24, Legalis; postanowienie NSA z 18.10.2023 r., II OZ 590/23, Legalis; postanowienie NSA z 2.3.2021 r., II OSK 3943/19, Legalis). W niektórych orzeczeniach sądy uznają jednak, że w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego ma zastosowanie art. 33 § 2 PostAdmU, ponieważ termin „postępowanie administracyjne” w szerokim rozumieniu obejmuje wszelkie postępowania administracyjne poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie wyłącznie postępowania regulowane przepisami KPA (zob. postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20, Legalis; postanowienie NSA z 26.11.2020 r., II OSK 1698/20, Legalis; postanowienie NSA z 6.9.2017 r., II OSK 3085/15).
Stanowisko NSA
NSA zaznaczył, że pytanie prawne zostało sformułowane zbyt szeroko, gdyż postępowanie, w którym je przedstawiono, dotyczy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę podjętą na podstawie InwestMieszkU o określonej treści, czyli ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących. Choć nie stanowi to przeszkody do udzielenia odpowiedzi, to musi ona zostać ograniczona do sprawy, w której zagadnienie prawne przedstawiono. W konsekwencji NSA stwierdził, że art. 33 § 2 PostAdmU może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie InwestMieszkU, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej niepowołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności.
Postępowanie administracyjne to nie tylko postępowanie prowadzone na podstawie KPA
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że kluczowe znaczenie ma właściwe rozumienie użytego w art. 33 § 2 PostAdmU pojęcia „postępowanie administracyjne”. Pojęcie to zostało użyte także w innych przepisach PostAdmU, jednak w przypadku większości z nich nie można jednoznacznie stwierdzić, o jakie postępowanie administracyjne chodzi. W niektórych przypadkach zawężenie tego pojęcia np. do postępowania jurysdykcyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 PostAdmU), czy postępowania zwyczajnego lub nadzwyczajnego (art. 18 § 1 pkt 6a PostAdmU) wynika z kontekstu, w jakim pojęcie to zostało użyte. Jasno natomiast jest wskazane w art. 3 § 2 pkt. 4 i 9 PostAdmU, że chodzi w nich o postępowanie administracyjne określone w KPA.
NSA opowiedział się za szerokim rozumieniem użytego w art. 33 § 2 PostAdmU pojęcia „postępowanie administracyjne”, oznaczającym postępowanie prowadzone przez organ administracji w każdej sprawie, w której działanie organu administracji podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 PostAdmU. W uzasadnieniu uchwały wskazano szereg argumentów, że ograniczenie jego rozumienia do wąskiego znaczenia, jako postępowania administracyjnego uregulowanego w KPA, a nawet trochę szerszego, jako postępowania jurysdykcyjnego, nie może zostać zaakceptowane z uwagi na sprzeczność z prawem do obrony. Gdyby pojęcie „postępowanie administracyjne” rozumieć wąsko, jak np. w art. 33 § 1 PostAdmU, wówczas w przypadku wniesienia skargi przez podmiot kwestionujący zgodność z prawem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących nie byłoby podstawy do udziału inwestora w takim postępowaniu.
Jak przeciwdziałać zagrożeniom sprawności postępowania?
NSA dostrzegł zagrożenia, jakie pociąga za sobą ułatwienie dostępu do wszystkich postępowań prowadzonych przed sądem administracyjnym obu kategoriom podmiotów objętych zakresem regulacji art. 33 § 2 PostAdmU. Wskazano na obawy co do negatywnego wpływu na sprawność postępowań oraz wątpliwości w zakresie ochrony praw innych osób biorących udział w tych postępowaniach. NSA podkreślił, że szerokie rozumienie pojęcia „postępowanie administracyjne” nie oznacza, że dostęp do postępowań sądowych dla tych podmiotów nie będzie niczym ograniczony. W celu dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym osoba, o której mowa w pierwszym zdaniu art. 33 § 2 PostAdmU, musi wykazać, że wynik postępowania przed sądem dotyczy jej interesu prawnego. Z kolei organizacja społeczna, o której mowa w drugiej części art. 33 § 2 PostAdmU, musi wykazać, że sprawa, w której zgłasza udział, dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a nadto, że udział ten służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania sądowego. Choć warunek w postaci zapewnienia społecznej kontroli postępowania sądowego nie wynika wprost z art. 33 § 2 PostAdmU, to jest przyjmowany w orzecznictwie NSA (zob. postanowienie NSA [7] z 28.9.2009 r., II GZ 55/09, Legalis).
W uzasadnieniu uchwały za istotną wskazówkę dla oceny możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej uznano dodany w 2025 r. art. 106 § 3a PostAdmU. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu zwrócić się do organizacji społecznej o przedstawienie sądowi istotnego dla sprawy poglądu, jeżeli uzna to za przydatne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sądy administracyjne dysponują zatem instrumentem, który pozwala zapoznać się ze stanowiskiem organizacji społecznej bez konieczności dopuszczania jej do udziału w postępowaniu. NSA stwierdził również, że ograniczenia w zakresie dopuszczenia do postępowania sądowego osób powołujących się za swój interes prawny, jak i organizacji społecznych występujących w sprawach innych osób, mogą wynikać ze szczególnego charakteru niektórych spraw rozpoznawanych przed sądem administracyjnym, np. ochrony tajemnicy skarbowej lub gdy strona postępowania nie wyraziła na to zgody (zob. postanowienie NSA z 27.5.2020 r., I FSK 128/20, Legalis).
Uchwała NSA z 15.12.2025 r., II OPS 1/25 , Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
