Opis stanu faktycznego
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.; dalej: RPOU) oraz art. 83 § 2 ustawy z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 825 ze zm.; dalej: SNU) z wnioskiem z 20.1.2020 r. o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie sądów powszechnych w zakresie dotyczącym następującego zagadnienia prawnego: „Czy określona w art. 7 § 1 KKW podstawa zaskarżenia do sądu penitencjarnego decyzji organów postępowania wykonawczego – w postaci »niezgodności z prawem« – obejmuje obok kontroli formalnoprawnej również kontrolę materialnoprawną zaskarżonej decyzji?”
Uzasadniając potrzebę wystąpienia z powyższym pytaniem prawnym, RPO wskazał, że w trakcie wykonywania swoich zadań spotkał się z rozbieżnościami związanymi z dokonywaną przez sądy interpretacją art. 7 § 1 KKW. Odwołał się zwięźle do wybranych poglądów piśmiennictwa w zakresie interpretacji „niezgodności z prawem”, rozumianej szeroko, jako sprzeczność z przepisami Kodeksu karnego wykonawczego lub innej ustawy będącej podstawą decyzji, ale też jako naruszenie samowykonalnych przepisów ratyfikowanych umów międzynarodowych i stosowanych bezpośrednio przepisów Konstytucji RP. Katalog ten został poszerzony również o akty prawne o charakterze wykonawczym, przy czym przedmiotem kontroli sądowej może być obraza zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego.
Prezentując własny pogląd na omawianą kwestię, RPO opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia „niezgodności z prawem” stanowiącego podstawę skargi z art. 7 § 1 KKW.
W piśmie z 2.3.2020 r. prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o odmowę podjęcia uchwały. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że RPO nie wykazał, stosownie do art. 83 SNU, aby w orzecznictwie ujawniły się rozbieżności w wykładni art. 7 § 1 KKW. W żadnym bowiem z analizowanych postanowień nie zawarto tezy, że zakres kontroli wyznaczonej pojęciem „zgodności z prawem” uprawnia do kontroli ustaleń faktycznych (czy, wychodząc poza zakres wskazany w pytaniu, rażącej niewspółmierności kary).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 20.1.2020 r. o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie sądów powszechnych w zakresie dotyczącym następującego zagadnienia prawnego: „Czy określona w art. 7 § 1 KKW podstawa zaskarżenia do sądu penitencjarnego decyzji organów postępowania wykonawczego – w postaci »niezgodności z prawem« – obejmuje obok kontroli formalnoprawnej również kontrolę materialnoprawną zaskarżonej decyzji?”, postanowił odmówić podjęcia uchwały.
Uzasadnienie SN
Zdaniem Sądu Najwyższego przepis art. 7 § 1 KKW stanowi, że skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 11 KKW z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Istotę problemu interpretacyjnego wskazywanego w wystąpieniu RPO stanowić ma prawidłowe rozumienie podstawy zaskarżenia skargą, tj. „niezgodności z prawem”.
Wniosek RPO nie daje podstaw do podjęcia przez powiększony skład Sądu Najwyższego uchwały zgodnie z przywołanymi w nim podstawami prawnymi z dwóch zasadniczych powodów.
Po pierwsze, wniosek jest sprzeczny wewnętrznie, a mianowicie treść zagadnienia prawnego, sformułowanego w formie pytania, nie odpowiada uzasadnieniu wniosku. Z pytania wynika przecież, że rzekome sprzeczności w orzecznictwie sądów powszechnych uzasadniają wątpliwość, co do tego, czy podstawa skargi w postaci „niezgodności z prawem” obejmuje wyłącznie „kontrolę formalnoprawną”, czy też obok niej również „kontrolę materialnoprawną” zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, pytanie wskazuje na wątpliwość w zakresie dopuszczalności podnoszenia w skardze zarzutów obrazy prawa materialnego, bowiem zawieranie się w „niezgodności z prawem” zarzutu obrazy prawa procesowego zostało przez RPO niejako przesądzone. Chodzi jednak o to, że powyższe rozumienie przedstawionego zagadnienia prawnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem wniosku. Z jego treści wynika bowiem, że rozbieżności w wykładni art. 7 § 1 KKW RPO dostrzega na płaszczyźnie dopuszczalności „weryfikacji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji” albo uprawnienia sądu do „kontroli merytorycznej” decyzji. Rozbieżność w orzecznictwie sprowadzałaby się zatem do tego, że według poglądów zawartych w drugiej grupie orzeczeń, w „niezgodności z prawem”, jako podstawie zaskarżenia, mieściłaby się także kontrola ustaleń faktycznych, czy też słuszności podjętej decyzji, co wyklucza argumentacja zawarta w pierwszej grupie postanowień.
Po drugie, odmowa podjęcia uchwały wynika z tego, że w przedstawionych przez RPO orzeczeniach sądów powszechnych nie ujawniły się rozbieżności w wykładni art. 7 § 1 KKW, w rozważanym aspekcie.
Rzecznik Praw Obywatelskich jako podstawę prawną złożonego wniosku wskazał art. 16 ust. 2 pkt 4 RPOU oraz art. 83 § 2 SNU. Wprawdzie pierwszy z tych przepisów uprawnia Rzecznika do występowania do Sądu Najwyższego z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce, lub stosowanie których wywołało rozbieżności w orzecznictwie, to w obowiązującej SNU, podobnie jak w art. 60 § 1 i 2 SNU02, podstawa wystąpienia przez RPO z tzw. pytaniem abstrakcyjnym została określona w sposób węższy. Przesłanką do wystąpienia przez RPO o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego jest ustalenie, że w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawniły się rozbieżności w wykładni prawa. Skoro zatem kognicja Sądu Najwyższego obejmuje obecnie tylko rozstrzyganie rozbieżności w wykładni prawa ujawnionych w orzecznictwie sądowym, to oczywiste jest, że rozpoznanie wniosku RPO może dotyczyć tego wyłącznie zakresu, a więc wykazanych przez podmiot przedstawiający zagadnienie prawne rozbieżności w interpretowaniu przez sądy znaczenia treści normatywnej konkretnych przepisów prawa. Nie jest natomiast wystarczające wystąpienie samych rozbieżności w orzecznictwie, w szczególności wynikających z odmiennego stosowania prawa. Pogląd taki wyrażono już w orzecznictwie i piśmiennictwie (zob. np. postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 26.4.2017 r., I KZP 1/17, Legalis i podane tam orzecznictwo). Nie może budzić przy tym wątpliwości, że między wykładnią prawa, do której odwołuje się art. 83 § 1 SNU, a jego stosowaniem, istnieje zasadnicza różnica. Jeżeli uprawniony w trybie art. 83 SNU wnioskodawca nie wykaże, że dostrzeżone różnice w stosowaniu prawa miały swoje źródło w rozbieżnościach w zakresie interpretacji prawa, to uruchomienie formy nadzoru judykacyjnego unormowanej w art. 83 § 1 SNU jest niedopuszczalne (por. przywołane już postanowienie Sądu Najwyższego, I KZP 1/17, Legalis).
Wykładnią, czyli interpretacją przepisów nazywa się operację myślową, w toku której odtwarza się znaczenie przepisów ogłoszonych w aktach prawnych jako wypowiedzi równoznacznych z pewnym zespołem norm postępowania. Inaczej mówiąc, w toku operacji wykładni dokonuje się przyporządkowania różnokształtnym przepisom prawnym norm postępowania rozumianych w jakiś jeden, dostatecznie określony sposób. W sensie apragmatycznym wykładnia prawa to po prostu rezultat powyższego procesu uzyskany po zastosowaniu językowych, systemowych i funkcjonalnych dyrektyw interpretacyjnych.
Trudno uznać, by zaprezentowane przez RPO we wniosku orzeczenia były wydane w konsekwencji przeprowadzenia wskazanej wyżej wykładni prawa, a zwłaszcza co do rozumienia użytego w art. 7 § 1 KKW terminu „niezgodność z prawem”. Dotyczy to w szczególności postanowień zaliczonych przez wnioskodawcę do grupy pierwszej, tj. orzeczeń opowiadających się rzekomo za wąskim rozumieniem tego terminu.
Sądy badały kwestie procesowego umocowania poszczególnych organów do wydania decyzji, zgodność decyzji z prawem materialnym, a więc poprawność zastosowania prawa w związku m.in. z naruszeniem przepisów określających prawa i obowiązki skazanego, a także przestrzeganie prawa procesowego w aspekcie kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowości jego oceny. Dokonana analiza nie daje podstaw do zaakceptowania poglądu RPO, że w oparciu o zgromadzone orzeczenia uzasadnione jest stanowisko, iż w orzecznictwie sądów powszechnych ujawniły się rozbieżności w wykładni art. 7 § 1 KKW, w rozważanym aspekcie. Fakt, że w orzeczeniach sądy koncentrowały się na badaniu kompetencji organu do wydania decyzji i zgodności tej decyzji z prawem materialnym nie oznacza, że wykluczały one możliwość kontroli w zakresie prawa procesowego gwarantującego prawidłowość gromadzenia dowodów i ich oceny. Różny zakres argumentacyjny wiązał się z jednej strony z treścią skargi, z drugiej zaś obrazował odmienne sposoby stosowania prawa. Jeśli dodać do tego, że w zasadzie żadne z badanych orzeczeń nie wynika z wykładni zawartego w art. 7 § 1 KKW wyrażenia „niezgodności z prawem”, brak podstaw do podjęcia uchwały przez powiększony skład Sądu Najwyższego jawi się, jako oczywisty. Powyższego stanowiska nie mogą zmienić, występujące, zwłaszcza w piśmiennictwie, wątpliwości w zakresie charakteru prawnego skargi z art. 7 § 1 KKW oraz rozumienia „niezgodności z prawem” zwłaszcza w kontekście rodzaju zarzutów, których podnoszenie w ramach omawianej instytucji można uznać za dopuszczalne.
