Stan faktyczny
A.B. planowała budowę budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym. Wójt Gminy Ł. ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji, jednak P.B. – właściciel sąsiedniej nieruchomości wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się wskazywał m.in., że organ ustalił linię zabudowy nie znajdującą odzwierciedlenia w analizowanym obszarze, a działka nie posiada żadnego uzbrojenia za wyjątkiem linii energetycznej. Twierdził, że działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż dojazd prowadzony jest drogą gruntową przebiegającą przez wąwóz z wysokimi brzegami-skarpami, które się osuwają. Co więcej P.B. zarzucił także naruszenie art. 10 § 1 KPA poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom zmarłego J.K. W jego ocenie niedopuszczalne jest ustalenie kręgu rzekomych spadkobierców bez przedstawienia stosownych dokumentów, jedynie na podstawie ich oświadczeń.
SKO w Rz. uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji należycie ustalił wszystkie wymagane dane, które stały się podstawą do prawidłowego określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Stwierdzono, że wbrew twierdzeniom P.B., teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni – istniejącym zjazdem indywidualnym z gminnej drogi publicznej poprzez wewnętrzne drogi gminne. W kwestii projektowanego uzbrojenia terenu inwestorka przedstawiła oświadczenia gestorów o możliwości dostaw. SKO w Rz. stwierdziło też, że krąg spadkobierców po zmarłym J.K. został ustalony w sposób prawidłowy.
Decyzja o warunkach zabudowy
WSA w Rzeszowie oddalił skargę P.B. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod określoną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy konkretna inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Wydanie decyzji nie ma charakteru uznaniowego i uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Postępowanie o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, zaś ustalenie, że na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli spełni on warunki wymagane ustawą z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418) oraz określone w przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.
Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich
Sąd wyjaśnił, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich ocenianych w kategoriach obiektywnych, chodzi tu o ochronę uprawnień wynikających z przepisów prawa. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W treści zaskarżonej decyzji zawarto zastrzeżenie zmierzające do ochrony interesów osób trzecich, sprowadzające się do stwierdzenia, że inwestycja musi być planowana tak aby nie ograniczać innym dostępu do drogi publicznej, światła dziennego, możliwości korzystania z mediów, czy też narażać na uciążliwości w postaci hałasu, wibracji i promieniowania. Sąd wskazał, że wbrew zarzutom P.B. nieruchomość inwestorki leży bezpośrednio przy działce sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako droga. Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia jest okoliczność, czy droga ta spełnia standardy jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się bowiem zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej.
W skardze zawarto zarzuty co do prawidłowości określenia stron postępowania, czyli spadkobierców zmarłego J.K., których ustalono jedynie na podstawie zgodnych oświadczeń stron. Sąd podzielił jednak ocenę prawną organu odwoławczego, że w tego rodzaju postępowaniu zastosowany sposób ustalenia kręgu spadkobierców jest wystarczający.
Kto może podnieść zarzut braku udziału w postępowaniu?
P.B. wniósł skargę kasacyjną, w której podniósł zarzuty odnoszące się wyłącznie co do sposobu ustalenia przez organy spadkobierców zmarłego J.K. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone, a inwestorka powinna zostać zobowiązana do uzyskania sądowego stwierdzenia nabycia spadku. NSA oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia tego postępowania. Natomiast w postępowaniu sądowym naruszenie to skutkuje uwzględnieniem skargi na decyzję lub postanowienie. Kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU) lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU (zob. wyrok NSA z 9.4.2019 r., II OSK 1259/17, Legalis). W ocenie NSA nie ma podstaw do odmiennego traktowania tej sytuacji w postępowaniu kasacyjnym. P.B. nie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu administracyjnym, jego zarzuty dotyczą interesu prawnego innych osób.
Ustalenie spadkobierców
Organ ma obowiązek ustalić wszystkie strony, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele. Organ nie jest jednak powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych, a taką jest stwierdzenie nabycia spadku. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu zmarłego przed wszczęciem postępowania rozstrzyga wydane przez sąd cywilny postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza (zob. wyrok NSA z 31.8.2016 r., II OSK 2933/14, Legalis).
Zdaniem NSA treść art. 97 § 1 pkt 1 i 4 KPA oraz art. 97 § 2 KPA nie wyklucza możliwości zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bez udokumentowania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia. Oznacza to, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron.
NSA stwierdził, że bezspornych sytuacjach, gdy następstwo prawne jest niewątpliwe, zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron wszczętego z wniosku inwestora postępowania (zob. wyrok NSA z 28.5.2020 r., II OSK 2504/19, Legalis). W orzecznictwie NSA podobnie oceniono tę kwestię na tle możliwości podjęcia postępowania sądowoadministarcyjnego, zawieszonego na skutek śmierci strony (zob. wyrok NSA z 4.12.2024 r., II OSK 587/22). Również w orzecznictwie SN na tle art. 180 KPC utrwaliło się stanowisko, według którego, do podjęcia postępowania wystarcza, że następcy prawni są znani sądowi, choćby brak było ich formalnego zgłoszenia się lub wskazania ich przez zainteresowaną stronę (zob. uchwała SN z 24.3.1975 r., III CZP 5/75, Legalis).
W konsekwencji NSA stwierdził, że możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego po zgłoszeniu się następców prawnych zmarłej strony, którzy uprawdopodobnią, że są spadkobiercami. Tylko w sytuacji, w której zgłoszenie się następcy prawnego lub wskazanie następcy prawnego zmarłej strony nie zostanie wystarczająco uprawdopodobnione, należy posłużyć się dokumentami, z których wynika domniemanie następstwa prawnego po zmarłej stronie. Co istotne w kontrolowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spadkobiercy J.K. nie są adresatami decyzji, ale stronami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie.
Wyrok NSA z 1.10.2025 r., II OSK 2335/24, Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
