Stan faktyczny

W sprawie zostało ustalone, że decyzją z 26.3.2003 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę. Projekt dotyczył I etapu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym oraz niezbędnymi instalacjami. 14.3.2006 r. Wojewoda wydał decyzję, mocą której stwierdził nieważność ww. decyzji. Przyczyny nieważności stanowiły zasadnicze wady udzielonego pozwolenia na budowę: decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 KPA), inwestorzy będący adresatami decyzji nie posiadali wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), a także z dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę nie wynikało, aby inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 156 § 1 pkt 2 KPA).

Od powyższej decyzji powodowie wnieśli odwołanie. 21.7.2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie to było dalej skarżone przez strony sporu, a ostateczne rozstrzygnięcie, potwierdzające prawidłowość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydał NSA 29.4.2015 r.

Komentarze do ustaw antykryzysowych. Moduł COVID-19 bezpłatnie w każdej konfiguracji. Sprawdź

Rozstrzygnięcia

W odniesieniu do Gminy Miejskiej, Sąd I instancji ustalił, że decyzja stwierdzająca nieważność udzielonego pozwolenia na budowę stała się prawomocna w 2006 r. Powodowie nie podejmowali względem tej pozwanej żadnych czynności prowadzących do przerwania biegu terminu przedawnienia. Czynności były podejmowane jedynie względem drugiej ze stron pozwanych – Skarbu Państwa, a pomiędzy samymi pozwanymi nie występowały stosunki prawne powodujące przeniesienie skutków przerwania biegu przedawnienia wobec jednego podmiotu na drugi.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę realizuje zadania własne powiatu i działa w ramach imperium, przysługującego powiatowi, jako jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza to, że za działania powiatu realizowane w ramach zadań własnych, Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności.

Podstawę roszczenia w stosunku do powiatu stanowił art. 160 § 1, 2, 3 i 6 KPA, który utracił moc 1.9.2004 r., zaś Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w 26.7.2006 r. w związku z wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nadzorczej wojewody. W związku z powyższym, termin przedawnienia wskazany w art. 160 § 6 KPA rozpoczął bieg 27.7.2006 r., a zakończył 27.7.2009 r. W okresie tym powodowie nie podejmowali wobec Gminy Miejskiej – działającej na prawach powiatu – żadnych czynności wskazanych w art. 123 § 1 KPC. Zawezwania do próby ugodowej kierowane wobec Skarbu Państwa, z przyczyn powołanych wyżej, nie mogły odnieść skutku wobec Gminy Miejskiej, a roszczenie powodów uległo przedawnieniu.

Powodowie opisując na czym polegała szkoda, podali, iż uzyskawszy decyzję o pozwoleniu na budowę zakupili między innymi część nieruchomości, których dotyczyło zgłoszenie. Tymczasem, w procesie budowlanym powodowie winni dokonać tego zakupu przed wystąpieniem do starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę i to właśnie fakt, że tego nie uczynili, przesądził o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Działanie powodów przełamuje zatem związek przyczynowy pomiędzy wydaniem niezgodnej z prawem decyzji, a hipotetyczną szkodą powodów i także z tego względu prowadzenie postępowania dowodowego, celem wykazania wysokości szkody, było bezprzedmiotowe.

Powodowie wywiedli skargę kasacyjną do SN.

Stanowisko SN

Co do meritum sprawy, Sąd Najwyższy wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 PrBud zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy:

1) starosta,

2) wojewoda,

3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W myśl art. 81 ust. 1 pkt 2 PrBud do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Z kolei, art. 82 ust. 2 PrBud stanowi, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Zgodnie z ust. 3 wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 SamPowiatU powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej.

W myśl art. 38 SamPowiatU:

1. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.

2. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1.

2a. Decyzje wydane przez zarząd powiatu z zakresu administracji publicznej podpisuje starosta. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.

3. Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 SamPowiatU powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

W nauce prawa podkreśla się, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie, że: „Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” oznacza, że powiat w swej działalności jest samodzielny i ponosi odpowiedzialność za skutki czynności lub bezczynności swych organów. Konkretna postać odpowiedzialności powiatu, jego organów czy funkcjonariuszy określana jest w przepisach szczegółowych. Omawiany przepis nie może być zatem uznany za samodzielną podstawę do odpowiedzialności administracyjnej i odszkodowawczej czy też konstytucyjnej i politycznej. Jest to raczej generalna deklaracja ustawodawcy i zasada porządku prawnego, że powiat nie jest biernym przekaźnikiem rozstrzygnięć podejmowanych przez inne organy publiczne. Jest samodzielnym decydentem i z tego powodu musi liczyć się z poniesieniem odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia.

Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, czyni to w imieniu własnym powiatu i na jego odpowiedzialność. Powyższej tezy nie podważa okoliczność, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, co mogłoby sugerować ewentualną odpowiedzialność Skarbu Państwa. Otóż, po pierwsze, art. 38 ust. 3 SamPowiatU stanowi, że od decyzji m.in. starosty służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Należy przyjąć, że art. 82 ust. 3 PrBud stanowi taką szczególną regulację, która w żadnej mierze nie wpływa na normę wynikającą z art. 2 ust. 1 SamPowiatU Po drugie, zgodnie z art. 4 ust. 1 SamPowiatU powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Z przepisu tego wynikają dwa wnioski:

a) powiat wykonuje zadania publiczne,

b) powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym. Pierwszy wniosek wskazuje na podmiotowy zakres zadań powiatu. Zadania publiczne bowiem, to każde działania administracji, które realizuje ona na podstawie ustaw i wobec wszelkich podmiotów prawa. Z kolei, pojęcie – zadania o charakterze ponadgminnym, wskazuje na zakres wykraczający poza strukturę administracji samorządowej. Tym niemniej, pomimo tak zakreślonego szeroko zakresu podmiotowo- przedmiotowego, dalej są to zadania własne powiatu, wykonywane na własną jego odpowiedzialność.

Rozważane problemy były już przedmiotem zainteresowania Sądu Najwyższego, który uznał, że za szkodę spowodowaną wydaniem przez starostę wadliwej decyzji administracyjnej w ramach administracji architektoniczno-budowlanej (art. 4 ust. 1 pkt 11 SamGminU) odpowiada powiat (art. 417(1) § 2 KC) – por. wyrok SN z 25.6.2015 r., III CSK 384/14, Legalis.

W obrębie administracji architektoniczno-budowlanej powiat nie wykonuje zadań ani z zakresu administracji rządowej, ani zleconych przez ustawy, ani też zadań powierzonych. Wykonuje zaś określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ponadto, pojęcie zadań publicznych jest różne od pojęcia zadań z zakresu administracji rządowej.

Z uzasadnienia omawianego wyroku SN wynika nadto, że zgodnie z przepisem art. 94 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Starosta przejął określone zadania z zakresu administracji rządowej i zostały one objęte uregulowaniem wynikającym z art. 2 ust. 1 SamPowiatU, gdyż przepis szczególny musiałby stanowić inaczej, a w odniesieniu do administracji architektoniczno-budowlanej takowego brak.

Podstawą rozstrzygnięcia był nie tylko brak legitymacji czynnej Gminy, ale także fakt przedawnienia roszczenia.

Wyrok w sposób jednoznaczny wskazuje na charakter zadania powiatu w zakresie wydawania pozwoleń na budowę i w konsekwencji na odpowiedzialność powiatu związaną z wydaniem wadliwej decyzji – pozwolenia na budowę.

Wszystkie aktualności n.ius® po zalogowaniu. Nie posiadasz dostępu? Przetestuj. Sprawdź