Zakres obowiązku gminy finansowania oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na jej terenie – analiza uzasadnienia uchwały SN

Wykładnia przepisów dokonana przez Sąd Najwyższy

Przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 PrEnerg97 (Dz.U. z 1997 r. Nr 54, poz. 348) stanowił, że do zadań własnych gminy należało planowanie i organizacja oświetlenia miejsc publicznych oraz finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg znajdujących się na terenie gminy, z wyłączeniem autostrad. Przepis art. art. 18 ust. 3 PrEnerg97 przewidywał, że wydatki na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w zakresie oświetlenia ulic, placów i dróg nie stanowiących mienia komunalnego pokrywane były z budżetu państwa. Z dniem 1.1.1999 r. dodano w art. 18 ust. 1 pkt 3 PrEnerg97, z którego wynikało, że do zadań własnych gminy zaliczono finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg, znajdujących się na terenie gminy, w odniesieniu do których gmina jest zarządcą, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jednocześnie dodano w art. 18 ust. 3a PrEnerg97, według którego środki na finansowanie oświetlenia dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych w granicach miast na prawach powiatu, pokrywane były z budżetu państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126). Przepis art. 18 ust. 3 PrEnerg97 otrzymał brzmienie, zgodnie z którym środki na finansowanie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie była zarządcą, pokrywane były z budżetu państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Kolejne zmiany zostały wprowadzone z dniem 1.1.2004 r. przez art. 61 DochSamTerytU. Polegały one na uchyleniu art. 18 ust. 3a PrEnerg97 oraz nadaniu art. 18 ust. 3 PrEnerg97 brzmienia, według którego przepisy ust. 1 pkt 2 i 3 nie miały zastosowania jedynie do autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych. Finansowanie oświetlenia pozostałych dróg – w tym krajowych szybkiego ruchu (o kategorii GP) – zostało przerzucone na gminy, na terenie których te drogi są położone. Wynikało to ze zmienionego art. 18 ust. 1 pkt 3 PrEnerg97, któremu nadano brzmienie, zgodnie z którym do obowiązków gmin należało finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg, znajdujących się na terenie gminy, z wyłączeniem jedynie określonych w art. 18 ust. 3 autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych. Uregulowanie to, w brzmieniu praktycznie niezmienionym, obowiązywało do 2.8.2015 r. Oznaczało to, że w okresie od 1.1.2004 r. do 2.8.2015 r. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 3 PrEnerg na gminy był nałożony obowiązek finansowania oświetlenia wszystkich znajdujących się na ich terenie dróg publicznych, także należących do Skarbu Państwa (zarządzanych przez państwo) dróg krajowych, z wyłączeniem jedynie autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych.

Przyczyny i cele zmian wprowadzonych z 1.1.2004 r. zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31.5.2005 r. (K 27/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 54).

Jednakże 3.8.2015 r. przepis art. 18 ust. 3 PrEnerg12 został uchylony. Było to możliwe dzięki jednoczesnemu ograniczeniu zakresu zastosowania art. 18 ust. 1 pkt 3 PrEnerg, który stanowi obecnie, że do zdań własnych gmin należy jedynie finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy m.in. dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich, dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu DrPublU przebiegających w granicach terenu zabudowy, części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia: przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej. Nastąpiło zatem wyraźne ograniczenie zadań gmin w zakresie finansowania dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe, co do zasady tylko do ich odcinków przebiegających w granicach terenu zabudowy.

Zagadnienie prawne dotyczy stanu prawnego obowiązującego przed 3.8.2015 r.

W sprawie, w związku z którą zostało przedstawione zagadnienie prawne, sporny odcinek drogi był zaprojektowany według wymagań dla drogi ekspresowej (S). Gdyby nadano jej taką kategorię, zgodnie z art. 18 ust. 3 PrEnerg gmina nie ponosiłaby kosztów jej oświetlenia w żadnej części. Ostatecznie jednak temu odcinkowi drogi nadano kategorię GP, co stanowiło decyzję Skarbu Państwa (zarządcy drogi), na którą gmina nie miała wpływu. Uzasadnia to wątpliwość, czy gmina powinna ponosić koszty oświetlenia tej drogi w całości, czy tylko w części, obliczonej przy założeniu, że standardy oświetlenia byłyby takie jak dla drogi szybkiego ruchu (GP), czyli najwyższej kategorii dróg, których koszty oświetlenia spoczywały na gminach zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 PrEnerg w brzmieniu obowiązującym przed 3.8.2015 r.

Sąd Najwyższy wskazał, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zmiany legislacyjne, wprowadzane przez państwo w ramach imperium, lecz o takie działania prawne i faktyczne Skarbu Państwa – GDDKiA, w wyniku których doszło do zaprojektowania i wykonania urządzeń oświetleniowych o parametrach wyższych niż minimalne przewidziane w przepisach, co przekładało się na wyższe koszty oświetlenia, do których ponoszenia była obowiązana gmina. Zagadnienie prawne dotyczy zatem zwiększenia wydatków gminy na skutek decyzji właścicielskiej Skarbu Państwa (dominium), który jako zarządca drogi zlecił zaprojektowanie i wykonanie oświetlenia według standardów wyższych niż minimalne wynikające z odpowiednich przepisów.

Wykładnia językowa art. 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 PrEnerg w brzmieniu obowiązującym przed 3.8.2015 r. prowadzi do wniosku, że do obowiązków gminy należało finansowanie wszystkich dróg publicznych znajdujących się na jej terenie, z wyjątkiem jedynie autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych (art. 18 ust. 3 PrEnerg). Wymienione przepisy nie przewidywały wprost możliwości ponoszenia przez gminy kosztów oświetlenia dróg szybkiego ruchu (GP) jedynie w części. Jest przy tym poza sporem, że zaprojektowanie i wykonanie oświetlenia drogi według podwyższonych standardów było nie tylko prawnie dopuszczalne, ale zwiększało bezpieczeństwo ruchu. Dodatkowo przemawia to za przyjęciem, że gmina w stanie prawnym przed dniem 3 sierpnia 2015 r. miała obowiązek finansowania w całości oświetlenia znajdujących się na ich terenie dróg szybkiego ruchu (GP), także wtedy, gdy standardy ich oświetlenia były wyższe od minimalnych wynikających z odpowiednich przepisów.

Należy jednak wziąć pod uwagę, że art. 18 ust. 3 PrEnerg wyłączał w całości obowiązek finansowania przez gminy oświetlenia autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych. Nie wynikało to jedynie z charakteru ruchu na takich drogach, gdyż także w przypadku innych dróg krajowych (w szczególności kategorii GP), w odniesieniu do których obowiązek finansowania oświetlenia spoczywał na gminach, ruch często ma charakter w przeważającej mierze tranzytowy, zatem nie zaspokaja potrzeb wspólnoty samorządowej (por. art. 7 ust. 1 SamGminU).

Wprowadzenie z 1.1.2004 r. rozwiązania, według którego gminy finansowały oświetlenie niektórych dróg krajowych zarządzanych przez Skarb Państwa wynikało z wejścia w życie DochSamTerytU, która zwiększyła udział gmin w przychodach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób. Zamieszczone w art. 18 ust. 3 PrEnerg wyłączenie dotyczące autostrad i dróg ekspresowych wynikało zapewne z przyjęcia założenia, że koszty ich oświetlenia są zbyt wysokie, biorąc pod uwagę wielkość przekazywanego gminom udziału we wpływach z PIT i CIT. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że wyłączenie wynikające z art. 18 ust. 3 PrEnerg dotyczyło dróg o najwyższym standardzie, z założenia płatnych (verba legis: „autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych”), zatem to opłaty za korzystanie z nich powinny pokrywać zwiększone koszty oświetlenia zaprojektowanego i wykonanego według podwyższonych standardów. Także z tego punktu widzenia nie byłoby racjonalne obciążenie tymi kosztami gmin. Jeżeli więc zarządca drogi (Skarb Państwa) zlecił zaprojektowanie i wykonanie oświetlenia według standardów dotyczących dróg ekspresowych (S), wynikające z tego zwiększone koszty oświetlenia nie powinny obciążać gminy, nawet gdy ostatecznie taka droga została zaliczona do kategorii GP.

Istotne argumenty przemawiają zatem za przyjęciem wykładni funkcjonalnej art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 PrEnerg w brzmieniu obowiązującym od 1.1.2004 r. do 2.8.2015 r. Prowadzi ona do wniosku, że nałożony na gminy obowiązek finansowania oświetlenia dróg publicznych znajdujących się na jej terenie nie obejmował tych dróg, których standard i koszty oświetlenia były zgodne z kryteriami obowiązującym dla dróg o najwyższej kategorii, czyli autostrad i dróg ekspresowych. Nałożenie na gminy obowiązku finansowania oświetlenia położonych na terenie gminy dróg krajowych dotyczyło jedynie takich ich kategorii, których koszty oświetlenia są relatywnie niskie (GP), nie objęto zaś tym obowiązkiem dróg o standardzie autostrad (A) i dróg ekspresowych (S). Przy takim założeniu art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 PrEnerg w brzmieniu obowiązującym przed 3.8.2015 r. należy interpretować w taki sposób, że gminy miały obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia dróg krajowych tylko w takim zakresie, w jakim nie przekraczało to standardów przewidzianych dla dróg szybkiego ruchu (GP), a więc najwyższej kategorii, których koszty oświetlenia obciążały gminy. Gmin nie mogą zatem obciążać ponadstandardowe koszty oświetlenia zaprojektowanego jak dla drogi ekspresowej (S).