Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a zarzuty

Stan faktyczny

WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi prowadzącej aptekę na postanowienie SKO w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Kwidzyńskiego.

W sprawie tej 11.12.2020 r. Starosta sporządził tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku pełnienia, ustalonych przez Radę Powiatu dyżurów w systemie dobowym, zgodnie z harmonogramem, wynikającym z uchwały Rady Powiatu w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu w 2020 r., wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 6.9.2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.; dalej: PrFarm).

Postanowieniem z 11.12.2020 r. Starosta nałożył na prowadzącą aptekę grzywnę w wysokości 2 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał na upomnienie z 25.11.2020 r. wzywające do wykonania obowiązku polegającego na pełnieniu przez aptekę ogólnodostępną ustalonych dyżurów oraz to, że zobowiązana nie wykonała tego obowiązku w kolejnym dniu dyżuru apteki, po dniu doręczenia upomnienia, zgodnie z ustalonym harmonogramem.

W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zarzucając naruszenie m.in.:

SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Skarżąca złożyła skargę do WSA, obszernie ją uzasadniając.

Wyrok WSA

WSA uznał, że skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu skargi.

Zgodnie z treścią art. 119 § 1 EgzAdmU, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 122 § 1 EgzAdmU, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 EgzAdmU, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 EgzAdmU i art. 34 EzgAdmU) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.

WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 EgzAdmU, tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 EgzAdmU.

Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna zawierać wskazania podstaw zarzutu (art. 33 EgzAdmU), jak przykładowo wykonania obowiązku, niewykonalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość.

Ocena prawidłowości wszczęcia postepowania egzekucyjnego i badanie wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 EgzAdmU nie jest dopuszczalne w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym (w brzmieniu obowiązującym od 30.7.2020 r.), zgodnie z art. 33 § 1 EgzAdmU zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Przepis art. 33 § 2 EgzAdmU wskazuje wyraźnie co może być podstawą tego zarzutu.

Argumentacja skargi sprowadza się w zasadniczej mierze do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta zaś argumentacja (zarzuty skargi) nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 EgzAdmU i pozostawała poza zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie.

Prawo do zgłoszenia zarzutów oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny to dwa alternatywne środki prawne, a przedmioty obu postępowań są różne. To zaś oznacza, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art. 33 § 1 EgzAdmU, a do tego ewidentnie zmierzają zarzuty skargi. Zatem argumenty o nieistnieniu egzekwowanego obowiązku nie mogły podlegać ocenie w rozpatrywanej sprawie.

Przyczyna uchylenia rozstrzygnięć

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił jednak wysokości grzywny. Za takowe nie sposób bowiem uznać lakonicznej wypowiedzi, że grzywna ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Skoro stan ten zaakceptowało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, to zasadny okazał się zarzut naruszenia w tym zakresie art. 121 § 2 EgzAdmU.

Z mocy art. 18 EgzAdmU, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy KPA, a więc również przepisy nakazujące organom administracji publicznej podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA).

Przewidziana w art. 121 § 1-4 EgzAdmU możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć.

Komentarz

Wymierzenie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia odbywa się w ramach przysługującemu temu organowi uznania administracyjnego. Wysokość grzywny musi być zatem wyraźnie przez organ uzasadniona. W zażaleniu na postanowienie o wymierzenie grzywny można kwestionować m.in. zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości. Nie można prezentować argumentów, które uderzają w zasadność w ogóle wszczęcia egzekucji administracyjnej. To obszar środka odwoławczego – zarzutów, a nie zażalenia.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →