Zgodność planu miejscowego ze studium

Stan faktyczny

NSA w sprawie ze skarg kasacyjnych E.K. i Gminy Ciechanów od wyroku WSA w Warszawie z 27.3.2019 r., IV SA/Wa 3037/18, Legalis w sprawie ze skargi E.K. na uchwałę Rady Gminy Ciechanów z 21.6.2018 r. Nr XXXVIII/220/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargi kasacyjne.

Ww. wyrok WSA stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. A. W pozostałej części skarga została oddalona.

W skardze podniesiono m.in. zarzut przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez zważenia interesu skarżącego i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie w drodze wprowadzenia w § 7 i § 12 pkt 2 zakazu zabudowy na działce należącej do skarżącego, a w § 8 ust. 1 zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto uchwale zarzucono przyjęcie ustaleń sprzecznych z ustaleniami przyjętymi w studium uchwałą oraz niepodjęcie przez Radę stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu z ustaleniami studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 oraz § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 uchwały zakazu zabudowy oraz zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać środowisko, podczas gdy zakazy takie nie były przewidziane w studium.

Sąd uznał, że należało uwzględnić skargę w części, tj. w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego albowiem postanowienia te zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości skarżącego (bez wykazania ku temu stosownych przesłanek) zakazu zabudowy w zakresie, w jakim zakaz ten obejmuje:

1. zabudowę niesłużącą realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć należących do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (grupa ta obejmuje zarówno przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jaki i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
2. zabudowę służącą realizacji przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do zasady dopuszczonych planem.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli E.K. i Rada Gminy Ciechanów.

Procedura planistyczna – wyjaśnienia

NSA wskazał w uzasadnieniu na istotne cechy procedury planistycznej związane z postępowaniem wyjaśniającym. Przede wszystkim, obowiązków organu gminy w tym zakresie nie można utożsamiać z obowiązkami przewidzianymi w postępowaniu administracyjnym w sprawie indywidulanej, prowadzonym na podstawie KPA. Tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami KPA. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; dalej: PlanZagospU). Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 PlanZagospU, wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W dalszej części przytoczonego przepisu wskazane są okoliczności, które w szczególności należy w uzasadnieniu przedstawić (art. 15 ust. 1 PlanZagospU). To, czy okoliczności przedstawione w uzasadnieniu stanowią zgodną z Konstytucją RP oraz PlanZagospU racjonalizację norm uchwalonego planu miejscowego jest zagadnieniem materialnoprawnym. Nie ma natomiast wymogu udowodnienia przez organ twierdzeń uzasadniających określone rozstrzygnięcia planistyczne w sposób przewidziany przepisami KPA. Zgodność stanowiska organów gminy, rozstrzygającego o przeznaczeniu terenu, z wymaganiami procesowymi może być oceniona na podstawie uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 PlanZagospU oraz na podstawie materiałów planistycznych określonych w art. 14 PlanZagospU – art. 20 PlanZagospU.

Kompetencji planistycznej gminy, zarówno w aspekcie ustrojowym oraz materialnym, jak i procesowym, nie można mylić z kompetencją organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie przewidziane w art. 15 ust. 1 PlanZagospU. Wnoszący kasację nie wykazał aby materiały planistyczne były pozbawione dokumentów obrazujących czynności procesowe wymagane w trakcie procedury uchwalania planu.

W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 KPA, ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem I instancji, na podstawie akt sprawy, a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron, a także na podstawie wyjaśnień.

Zgodność ze studium

Określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 PlanZagospU warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 PlanZagospU, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium.

Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia zakresu związania wynikającego z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 PlanZagospU.

Związanie to nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Według studium działka nr A położona jest na terenie oznaczonym kolorem żółtym, a więc na terenie rolniczym z fioletowym szarfem (tereny produkcyjno-składowe). W legendzie studium określono te tereny jako „preferowane pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów”.

Przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącego na cele rolnicze nie narusza ustaleń studium. Jak zaś ocenił Sąd I instancji, przewidziana w studium możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele przedsięwzięć z zakresu produkcji rolnej powinna być uznana za fakultatywną, a nie obowiązkową. Ocena ta jest uprawniona w świetle podstawowego przeznaczenia terenu, tj. przeznaczenia jako terenu rolniczego oraz użycia w tekście studium określenia „tereny preferowane pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów”. Jest to określenie świadczące o braku obowiązkowego związania.