Zrzeczenie się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość

WSA w Gdańsku wyrokiem z 30.9.2020 r., II SA/Gd 607/20, Legalis, oddalił skargę wnioskodawczyni na decyzję wojewody, utrzymującą w mocy decyzję starosty w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa, w której skarżąca zwróciła się do starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez gminę własności nieruchomości, która na mocy decyzji wójta gminy z listopada 1997 r. przeszła z mocy prawa na własność tej gminy. Wezwanie w przedmiocie podjęcia rokowań, skierowane do wójta, nie przyniosło rezultatu.

Decyzją wydaną na podstawie art. 105 KPA w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: GospNierU) starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W jej uzasadnieniu wskazał, że decyzja podziałowa wójta gminy z listopada 1997 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.; dalej: GospGruntU). Powołując się na przepis at. 10 ust. 5 GospGruntU oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 GospNierU, starosta wyjaśnił, że przewidują one dwa tryby ustalania odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne: tryb cywilnoprawny oraz tryb administracyjny. W analizowanej sprawie organ ustalił, że skarżąca nieodpłatnie przekazała nieruchomość na rzecz gminy, co potwierdzało stosowne oświadczenie spisane we wrześniu 1997 r. Starosta nie dopatrzył się przeszkody w tym, że przekazanie nastąpiło przed ostatecznym wydzieleniem nieruchomości pod drogę, jak również wskazał, że to nie organy administracji dokonują oceny skuteczności złożonych oświadczeń cywilnoprawnych. Na tej podstawie uznał, iż postępowanie w sprawie należało umorzyć. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję starosty. To na nią skargę złożyła skarżąca.

Po oddaleniu skargi przez WSA skarżąca wywiodła od tego wyroku skargę kasacyjną. NSA oddalił ją, a w uzasadnieniu zapadłego wyroku wskazał przede wszystkim, że w orzecznictwie NSA zasadą stało się stanowisko, iż dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Wyjaśnił, że skarżąca kasacyjnie powołała orzecznictwo NSA przyjmujące, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, a więc z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 98 ust. 1 GospNierU). Stanowisko to uzasadnione było faktem, że wywłaszczony właściciel może domagać się samego odszkodowania dopiero po ostatecznej utracie własności nieruchomości. NSA wskazał jednak, że jego orzecznictwo w tym zakresie uległo zmianie pod wydaniu wyroku z 30.10.2018 r., I OSK 31/17, Legalis, w którym uznał, że właściciel nieruchomości, która ma zostać wywłaszczona, może zrzec się odszkodowania przed dniem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wcześniej analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 18.1.2018 r., V CSK 261/17, Legalis. Oba sądy wywiodły to z wykładni art. 98 ust. 3 GospNierU, zgodnie z którym to właściciel nieruchomości i podmiot publiczny, na rzecz którego ma nastąpić wywłaszczenie, ustalają między sobą wysokość odszkodowania. Przyjęcie, że ustalenie to może nastąpić dopiero po przejściu prawa własności na wskazany w nim podmiot publiczny oznaczałoby, że dokonuje się ono pomiędzy odpowiednim organem a byłym właścicielem nieruchomości, podczas gdy art. 98 ust. GospNierU mówi o właścicielu. Poza tym uzgodnienia takie czynione są nierzadko na skutek realizacji przez podmiot publiczny i właściciela nieruchomości wspólnego przedsięwzięcia, na podstawie umowy zawieranej zazwyczaj przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Stanowisko w analizowanej sprawie zaakceptował w późniejszych orzeczeniach skład orzekający NSA, uznając je za wynikające z wykładni językowej i niesprzeczne z funkcjonalnymi i systemowymi regułami wykładni.

NSA wskazał ponadto, że art. 98 ust. 3 GospNierU w żadnym miejscu nie określa ram czasowych, w których ma nastąpić uzgodnienie odszkodowania. NSA wywiódł natomiast z interpretacji przepisu, że o ile w razie fiaska rokowań w tym przedmiocie wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania może nastąpić dopiero po przejściu prawa własności na podmiot publiczny, o tyle rokowania można rozpocząć wcześniej w zakresie swobody, jaką dysponują obie strony w ramach obrotu cywilnoprawnego. Faza rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny. Może więc dojść w niej do zrzeczenia się odszkodowania przez właściciela z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat adiacenckich z tytułu podziału lub opłat planistycznych). Sąd odparł pojawiające się również przed zmianą linii orzeczniczej argumenty, że właściciel przed dokonaniem podziału nie wie, co do jakiej faktycznie nieruchomości zrzeknie się odszkodowania. NSA wskazał bowiem, że to właściciel składa wniosek o podział wyrysowany na stosownej mapie w związku z czym wie, jaka nieruchomość zostanie wydzielona pod drogę, jaki będzie miała ona przebieg i jaką powierzchnię, a także – czy będzie to droga publiczna. Dla możliwości prawnych takich działań przed powstaniem wierzytelności konieczne jest jednak skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie ma wynikać. W analizowanej sprawie wynikła ona z oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, jakie złożyła skarżąca kasacyjnie wobec gminy, a z którego wynikał precyzyjny opis nieruchomości mającej zostać wywłaszczoną.

NSA nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 10 ust. 5 GospGruntU i art. 55 ust. 1 GospGruntU zasadzających się w tym, że nie dopuszczały one ustalenia odszkodowania w drodze rokowań. Sąd przyjął wykładnię, w myśl której art. 10 ust. 5 GospGruntU, mimo że wprost o tym nie stanowił, nie zakazywał ustalania odszkodowania w drodze rokowań. Przejęcie nieruchomości pod drogę następowało w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a te w art. 46 ust. 3 GospGruntU nakładały na organ obowiązek prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, co zatem odnosiło się również do wywłaszczenia w trybie art. 10 ust. 5 GospGruntU. Skoro więc przejście prawa własności następowało ex lege, to rokowania mogły dotyczyć jedynie kwestii odszkodowania.

Komentowany wyrok stanowi istotne potwierdzenie stosunkowo świeżej linii orzeczniczej NSA, która ukształtowała się po kilkunastu latach twardego stanowiska organów administracji i sądów. Wcześniej bowiem przyjmowały one, że zrzeczenie się odszkodowania przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości, w tym wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną, nie jest możliwe. Stanowisko takie znacząco komplikowało obrót takimi nieruchomościami, jak również wprowadzało niepotrzebny zamęt i utratę zaufania do siebie partnerów, jakimi byli właściciele nieruchomości i podmioty publiczne. Prowadziło to bowiem do niweczenia ich wcześniejszych ustaleń, mających miejsce w odniesieniu do odszkodowań za przejmowane nieruchomości i utrudniało regulację stanu prawnego nieruchomości niezbędnych do tworzenia bądź modernizacji lokalnych układów komunikacyjnych.

Radca prawny Aleksandra Urbanowska-Bohun

Sowisło & Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych