WSA w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Stanowiska stron
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano na szereg naruszeń przepisów prawa. Podstawą skierowani skargi było m.in. to, że Spółka otrzymała pismo Burmistrza Miasta wzywające do zapłaty kwoty ponad 7.000 zł tytułem opłaty za wykonaną w 2019 r. usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, a naliczenie opłaty przez gminę nastąpiło na mocy zaskarżonej uchwały.
W ocenie skarżącej Spółki Rada Miejska nie była władna ustanowić nieznanej wcześniej opłaty, m.in. z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty, a jeżeli nawet, przy stwierdzeniu zasadności stanowienia i pobierania tego rodzaju opłaty przez gminę, jej wysokość została ustalona w sposób dowolny, co skutkuje pobieraniem opłat rażąco wygórowanych, przynoszących gminie nieuzasadniony zysk.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że podstawą prawną wydania skarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679 ze zm., dalej: GospKomU) tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego przepisu wynika, że korzystanie z ww. usług komunalnych jest świadczeniem wzajemnym. Podmiot prywatny w zamian za uiszczoną opłatę uzyskuje możliwości korzystania z usługi komunalnej czyli w tym konkretnym przypadku za możliwość bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej należącej do Gminy Miejskiej. Podmiot prywatny może z powyższej usługi skorzystać jednakże może również z niej nie korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób np. na własnym gruncie.
Stanowisko WSA
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 GospKomU oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: SamGminU) uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.
W doktrynie przyjmuje się, że treść Konstytucji RP pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu współczesnego normatywnego pojęcia „akt prawa miejscowego”: jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała posiada ww. cechy aktu prawa miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącą spółką koncentruje się przede wszystkim wokół istnienia podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miejskiej na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę.
Sąd uznał, że rację należy przyznać stronie skarżącej.
Stosownie do brzmienia powołanego art. 4 GospKomU, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2), przy czym uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 SamGminU do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (pkt 8) oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 8 SamGminU daje radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach, co oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa, a zatem gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem „pozaustawowym władztwem podatkowym” (por. wyrok NSA z 23.11.1993 r., SA/Kr 1312/93). Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 SamGminU ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych.
Podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za „usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej” brak jest zarówno w SamGminU, jak również w przepisach szczególnych, a w szczególności w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym.
Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, Legalis). W doktrynie wskazuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU. określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych.
W ocenie Sądu opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma właśnie taki charakter. Co prawda opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe (por. § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), to jednak należy przyjąć, że dotyczy sytuacji stwarzającej pewien „przymus życiowy”, biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (szybkiego) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W tych okolicznościach nie można więc mówić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej.
Nakładanie obowiązków na podmioty obrotu prawnego (czy gospodarczego) musi znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Wynika to zasady demokratycznego państwa prawa. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. Tak samo nie można stwarzać „przymusu życiowego” – czyli sytuacji: albo płacisz, albo w krótkim czasie tworzysz własne warunki świadczenia określonej usługi.
