Wójt może być pełnomocnikiem przedsiębiorcy do czynności technicznych i formalnych

Stan faktyczny

WSA w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skarg R.Z. i Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda, wskazując na treść przepisów art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z 21.8.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2399, dalej: OgrDziałGospU), stwierdził, że wybrany na Wójta Gminy R.Z. pełniąc swą funkcję został wpisany jako pełnomocnik przedsiębiorcy H.Z., która prowadzi działalność gospodarczą od 1.6.2017 r. Jako datę publikacji informacji o pełnomocniku R.Z. wskazano 21.5.2019 r. Pełnomocnictwo obejmowało następujące czynności: zmianę wpisu, wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu z CEIDG, prowadzenie spraw za pośrednictwem punktu kontaktowego. 1.10.2019 r. prowadzona przez H.Z. działalność gospodarcza została zawieszona, a 16.6.2020 r. została wznowiona. Wnioskiem z 30.6.2020 r. przedsiębiorca wniósł o wykreślenie pełnomocnika R.Z. z CEIDG, w związku z czym zakończono publikację informacji o pełnomocniku. Według aktualnej informacji uzyskanej z CEIDG, od 21.9.2020 r. działalność gospodarcza H.Z. jest zawieszona. R.Z. jako pełnomocnik dokonywał czynności w imieniu swojej mocodawczyni, dwukrotnie: 30.9.2019 r. na prośbę przedsiębiorcy wnosił o zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej, a 17.6.2020 r. wnioskował o wznowienie tej działalności.

Wojewoda stwierdził, że wybrany w wyborach samorządowych na Wójta Gminy R.Z. jednocześnie pełnił funkcję pełnomocnika w firmie przedsiębiorcy H.Z. Prowadzący działalność gospodarczą przedsiębiorca ustanawiając R.Z. swoim pełnomocnikiem wskazał jednocześnie zakres tego pełnomocnictwa, a pełnomocnik był aktywny i reprezentował przedsiębiorcę w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy R.Z. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU przez osoby pełniące funkcje publiczne, zgodnie z którym wójt nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższe zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 OgrDziałGospU powoduje wygaśnięcie jego mandatu.

W związku z tym, że Rada Gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 492 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z 5.1.2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319), nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. Z., jak również wezwana, nie podjęła wymaganej prawem uchwały w tym przedmiocie, Wojewoda, działając zgodnie z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: SamGminU) po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, uznał wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R.Z. za uzasadnione i konieczne.

Skargi

R.Z. oraz Gmina wnieśli do WSA w Gdańsku jednobrzmiące skargi na opisane wyżej zarządzenie zastępcze Wojewody.

W uzasadnieniu skarg skarżący argumentowali, że OgrDziałGospU nie zakazuje wójtowi bycia jakimkolwiek pełnomocnikiem przedsiębiorcy. Jeżeli zatem udzielone wójtowi przez przedsiębiorcę pełnomocnictwo (upoważnienie) nie obejmuje czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, to brak jest podstaw do jego kwestionowania w kontekście naruszenia przepisów ustawy.

Stanowisko WSA w Gdańsku

Sąd ocenił skargi jako zasadne.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 OgrDziałGospU, określa ona ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W myśl art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU, osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą: prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9.6.2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1885; dalej: WynOsKierSpółkU19).

Naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 WynOsKierSpółkU19, przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie ich mandatu (art. 5 ust. 1 pkt 3 WynOsKierSpółkU19).

Celem takiego unormowania, ustanawiającego wskazane wyżej zakazy, było wprowadzenie gwarancji, zapewniających sprawowanie przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mandatu w sposób uczciwy i wykluczający wykorzystywanie go dla własnych korzyści.

Z treści wyroku TK z 13.3.2007 r., K 8/07, Legalis wynika, że wygaśnięcie mandatu wkracza w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Czynne prawo wyborcze unormowane jest jako „prawo wybierania”, odnoszące się do wszystkich postaci wyborów, niezależnie od szczebla (parlamentarne, samorządowe), czy charakteru oraz struktury wyłonionych w ten sposób reprezentantów/organów. Bierne prawo wyborcze ma konstytucyjną genezę w ustrojowej zasadzie ludowładztwa, zgodnie z którą Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Wygaśnięcie mandatu zatem dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego, bowiem wyniki przeprowadzonych wyborów ulegają przekreśleniu w aspekcie czynnym i biernym. Tym samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich.

NSA w uzasadnieniu wyroku z 14.9.2016 r., II OSK 1820/16, Legalis wskazał, że uwzględniając stanowisko TK należy mieć na względzie, że sankcja utraty mandatu radnego, pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Stanowisko powyższe należy odnieść też do utraty mandatu wójta.

W niniejszej sprawie sporne było, czy spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU, powodujące wygaśnięcie mandatu wójta.

Wojewoda w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego wskazał, że nie jest wymagane, by pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością, bowiem wystarczający jest fakt, że jest takiego podmiotu pełnomocnikiem. Ustawodawca nie określił bowiem rodzaju pełnomocnictwa.

Z kolei skarżący wywodzili, że skarżący R.Z. nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, bowiem udzielone upoważnienie dotyczyło jedynie czynności technicznych. Pełnomocnictwo dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej dotyczyć musi natomiast uprawnienia pełnomocnika do dokonywania w imieniu mocodawcy czynności polegających na nabywaniu praw, zaciąganiu zobowiązań czy dokonywania innych czynności, immanentnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Sąd przychylił się do ww. argumentacji.

W art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU użyto sformułowania, że osoby wymienione w art. 1 i 2 nie mogą być pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie zaś, że nie mogą być pełnomocnikiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą.

Działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Prowadzenie działalności gospodarczej polega na wykonywaniu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej, czyli przede wszystkim czynności związanych z działalnością zarobkową.

Nie było kwestionowane, że R.Z. został wpisany do CEIDG jako pełnomocnik matki H.Z., prowadzącej działalność gospodarczą.

Pełnomocnictwo udzielone skarżącemu R.Z. dotyczyło zmiany wpisu w CEIDG, wpisu informacji w CEIDG o zawieszeniu i wznowieniu działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu w CEIDG, prowadzenia spraw za pośrednictwem punktu kontaktowego.

Nie można zatem uznać, by skarżący R.Z. był umocowany przez swoją matkę do wykonywania w jej imieniu czynności prawnych i faktycznych, związanych z przysporzeniem jej zysku, jako osobie prowadzącej we własnym imieniu i w sposób ciągły zorganizowaną działalność zarobkową.

Należy w tej sytuacji podzielić zarzuty obu skarg, że pełnomocnictwo udzielone skarżącemu dotyczyło jedynie czynności o charakterze technicznym, formalnym, które nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem do prowadzenia działalności gospodarczej.