Jaki stan prawny i faktyczny sprawy uwzględnia organ, a jaki sąd administracyjny?

Stan faktyczny

Postanowieniem z 10.2016 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22 ust. 4 i 5, art. 89 pkt 2 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710; dalej: OchrZabU) i art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: PrBud) Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: LWKZ) odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę 3 budynków handlowo-usługowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji było to, że planowane roboty budowlane dotyczą terenu stanowiącego część dawnego cmentarza żydowskiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem organu nie można wykluczyć, że na tym terenie znajdują się szczątki ludzkie, a wykonanie planowanych robót grozi naruszeniem tych szczątków. Wskazano także, że prowadzenie wszelkich prac ziemnych na terenie, na którym funkcjonował cmentarz jest niezgodne z religią i tradycja żydowską. Okoliczność, że na przedmiotowym terenie mogą znajdować się szczątki ludzkie jest nadrzędna w stosunku do ustaleń miejscowego planu obejmującego ten teren, który zezwala na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Na skutek wniesionego przez inwestora (Skarżącego w tej sprawie) zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) zaskarżonym postanowieniem z 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ww. pozwolenia na budowę obszar projektowanej inwestycji, znajdujący się w obrębie cmentarza żydowskiego, figurował w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zabytek nie znajdował się natomiast ówcześnie w gminnej ewidencji zabytków przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta z 8.2012 r. Następnie Burmistrz Miasta zarządzeniem z 2.2017 r. włączył do powyższej ewidencji były cmentarz żydowski. W związku z powyższym teren planowanych działań znajduje się aktualnie na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem Ministra okoliczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na realizację ww. inwestycji przed zamieszczeniem powyżej określonego terenu cmentarza żydowskiego w gminnej ewidencji zabytków nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Inwestor zaskarżył postanowienie do WSA, a Sąd uwzględnił wniesioną skargę.

Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 39 ust. 3 PrBud, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż końcowo zarządzeniem z 8.2017 r. Burmistrz Miasta uchylił swoje wcześniejsze zarządzenie z 2.2017 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku przedmiotowego cmentarza żydowskiego do gminnej ewidencji zabytków. Sąd ten stwierdził, iż uchylenie przez Burmistrza Miasta zaskarżonego zarządzenia oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania, które zainicjowane zostało złożeniem skargi. Uzasadnia to zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie prawnym sprawy należało stwierdzić, że działki inwestycyjne położone na terenie dawnego cmentarza żydowskiego nie są już wpisane do gminnej ewidencji zabytków, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 PrBud.

Skarga kasacyjna i wyrok

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MKiDN, wskazując na bezpodstawne uchylenie postanowienia organów w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego polegającego na uznaniu, iż w dniu wydawania decyzji były cmentarz żydowski nie był włączony do ewidencji gminnej zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do jego stosowania, w sytuacji gdy w dniu wydania postanowienia przez organ drugiej instancji przesłanki wskazane w art. 39 ust. 3 PrBud były spełnione, co uzasadniało konieczność uzgodnienia pozwolenia na budowę.

NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej MKiDN od wyroku WSA w Warszawie z 16.3.2018 r., VII SA/Wa 1067/17, Legalis w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie MKiDN w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Stanowisko NSA

Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 PrBud, dotyczy obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 OchrZabU. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości. Niemniej jednak w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien, w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dłużej w niej figurować.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że działki inwestora w chwili wyrokowania nie są wpisane, a więc brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 39 ust. 3 PrBud.

To stanowisko kwestionowane jest przez MKiDN w skardze kasacyjnej. Skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania ostatecznego postanowienia, to w 3.2017 r. kiedy je podejmowano w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie Burmistrza Miasta z 2.2017 r. o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków.

NSA uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo dla oceny legalności zaskarżonego aktu uwzględnił stan faktyczny sprawy z daty rozpoznawania sprawy przed sądem administracyjnym, wadliwie tym samym uznając, że w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia cmentarz żydowski nie był włączony do gminnej ewidencji zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie było podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 PrBud.

Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonego wyroku, a nie z daty wydania postanowienia, co niewątpliwie stanowi naruszenie prawa.

Co do zasady organ odwoławczy bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ II instancji też orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji II instancji (postanowienia II instancji). Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Z kolei sąd administracyjny, do którego wpłynęła skarga inwestora zobowiązany był dokonać kontroli legalności kwestionowanego aktu z uwzględnieniem art. 133 § 1 ustawy z 30.8.2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: PostAdmU).

Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Sąd zatem badając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu prawnego, powstała po wydaniu zaskarżonego aktu oraz ewentualne zgłoszenie przez stronę nowych wniosków i żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności.

Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 PostAdmU będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Rzecz w tym, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach.

W tej sprawie Sąd I instancji jako podstawę ustaleń faktycznych dla swojego rozstrzygnięcia przyjął okoliczności zaistniałe już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, które w istocie nie wynikały z akt przedmiotowej sprawy.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →