Uchwała rady gminy w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność wójta gminy bez uzasadnienia jest nieważna

Stan faktyczny

WSA wyrokiem z 10.7.2019 r. (I SA/Wa 982/18) oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że na danej sesji Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdził, że ww. uchwała istotnie narusza art. 238 § 1 KPA. Jak zaznaczył organ, Rada Gminy rozpatrywała skargę na działalność Wójta w ramach regulacji określonych w dziale VIII KPA, zatytułowanym „Skargi i wnioski”. Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 KPA może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 KPA, przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji.

Organ nadzoru wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę powinno obowiązkowo zawierać elementy wymienione w art. 238 § 1 KPA, tj. oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 KPA.

Z treści § 1 przedmiotowej uchwały – jak wskazał organ – wynika, że skarga na działalność Wójta Gminy została uznana za bezzasadną (została załatwiona w sposób odmowny). Mając powyższe na uwadze, uchwała powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 KPA. Tymczasem przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego, w związku z czym w sposób rażący narusza prawo. Organ nadzoru zaznaczył, że na jego wezwanie do przedłożenia uzasadnienia do kwestionowanej uchwały Przewodnicząca Rady wyjaśniła, że „uzasadnienie do przedmiotowej uchwały wynika z przebiegu sesji oraz komisji”. Ponadto z przekazanych przez Przewodniczącą Rady dokumentów wynika, że również zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi skierowane do skarżącego zawiera jedynie uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy uznała skargę za bezzasadną chociaż nie wiadomo czy zbadała sprawę merytorycznie i czy przeprowadziła jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie. Rada nie przytoczyła żadnych przepisów prawa, z których wynikałaby bezzasadność złożonej skargi. Obowiązkiem Rady było zaś powołanie wszystkich przepisów prawa oraz wyjaśnienie ich znaczenia w tym konkretnym stanie faktycznym, tak aby skarżący miał możliwość zapoznania się z ich brzmieniem i znaczeniem w kontekście sprawy. Uznanie skargi za zasadną albo za niezasadną świadczy o jej merytorycznym rozpoznaniu, które nie miało jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ nadzorczy podkreślił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę w sprawie uznania skargi za bezzasadną ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, gdyż takie uzasadnienie warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru, a w szczególności pozwala ocenić czy została ona podjęta po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego właściwej oceny. W ocenie Wojewody Rada Gminy w badanej uchwale powinna zawrzeć uzasadnienie niezasadności skargi. Uzasadnienie powinno wskazywać przepisy prawa, w których stanowisko rady znajduje oparcie, wyjaśnić ich sens w tym wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) oraz przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło Radę do nieuwzględnienia skargi. Zawarcie wyczerpującego i prawidłowego uzasadnia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem rady gminy. Tego rodzaju akt powinien w pełni przedstawić przesłanki, które doprowadziły do jego podjęcia. Rada Gminy musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi i wyjaśnić skarżącemu podstawy prawne tego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia – zdaniem organu – stanowi istotne naruszenie art. 238 § 1 KPA i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Rozstrzygnięcie NSA

Omawiany wyrok stanowi wynik rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Gminę. NSA wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 SamGminU, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który zgodnie z art. 18b ust. 3 SamGminU ustala m.in. zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji. W obrębie kompetencji objętej normą art. 22 ust. 1 SamGminU mieszczą się niewątpliwie sprawy ustalenia procedury (organizacji, trybu) rozpatrywania skarg przez Radę Miejską, ale tylko w zakresie nie powielającym regulacji zamieszczonej w przepisach powszechnie obowiązujących oraz z nimi nie kolidujących. Skoro skarga na działalność Wójta Gminy została wniesiona w ramach regulacji Działu VIII KPA, to winna być rozpoznana z uwzględnieniem przepisu art. 238 § 1 KPA.

W tym miejscu zauważyć należy, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę sama wskazała jako podstawę prawną uchwały przepis art. 229 § 3 KPA, a który to przepis stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Niewątpliwie rada gminy musi przy rozpatrywaniu skarg korzystać z działań specjalnie do tego powołanej komisji skarg, wniosków i petycji, której utworzenie jest obowiązkowe (art. 18b ust. 1 SamGminU). To jednak, podzielić należy pogląd, że samorządowe ustawy ustrojowe wskazują jednoznacznie, że to rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa rozpatrują skargi, wnioski i petycje. Utworzenie komisji nie powoduje zatem, że to ten organ wewnętrzny ma dokonać rozpatrzenia skargi. Będzie to czynić rada. Zatem komisja skarg, wniosków i petycji nie może narzucić radzie gminy treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Nie jest również uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi. Komisja ta natomiast może w ty zakresie przygotować stosowną opinię.

Zauważyć należy, że skarga wniesiona w trybie działu VIII KPA uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 KPA jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 KPA, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga.

Wada – w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały – nie w każdym przypadku jest wadą istotną, lecz w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest taką wadą. W myśl bowiem jednoznacznej treści art. 238 § 1 KPA zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Tymczasem z niezakwestionowanych przez skarżąca kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że uchwała nie posiadała uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia.

Należy też podkreślić, że uzasadnienie wyżej wskazanej uchwały jest szczególnie ważne ponieważ zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, że osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie rozdziału VIII KPA skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Tym bardziej osoba składająca skargę powinna znać powody jej nieuwzględnienia.

W konsekwencji, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 18b SamGminU oraz art. 1b ust. 3 w zw. zapisami Statutu Gminy oraz art. 238 § 1 KPA ponieważ przepisy statutu, a także art. 18b SamGminU nie są przepisanymi szczególnymi, z których wynikałaby kompetencja dla komisji skarg, wniosków i petycji do rozpatrzenia skargi wniesionej na działalność Wójta Gminy i które wyłączałyby zastosowanie procedury rozpatrzenia skargi zawartej w KPA.