Teren zabudowy to nie to samo co teren zabudowany

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną spółki od wyroku WSA w Warszawie z 24.8.2023 r. VII SA/Wa 662/23 , w sprawie ze skargi spółki na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylając wyrok WSA i uprzednie postanowienia GDDKiA.

Spółka wystąpiła o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym kanalizacją lokalną, lokalnymi ujęciami wody, wewnętrznym układem komunikacyjnym, przewidzianej do realizacji w Łodzi, w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego autostrady A1. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, uznając, że nieprzekraczalna linia zabudowy zaplanowana w odległości 30,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A1, nie spełnia odległości określonej wymogiem art. 43 ust. 1 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889; dalej: DrPublU).

WSA w Warszawie oddalił skargę spółki, uznając stanowisko organu za prawidłowe, wskazując, że art. 43 ust. 1 DrPublU normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie było natomiast ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest „w terenie zabudowy”, czy też „poza terenem zabudowy”, w rozumieniu art. 43 ust. 1 DrPublU, bowiem od tego zależeć będzie, czy inwestycja ta musi zostać usytuowana w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A1 co najmniej 30 m – w terenie zabudowy, czy też co najmniej 50 m – poza terenem zabudowy. Z analizy dokonanej przez zarządcę autostrady A1 otoczenia tej autostrady wynika, że obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania. Są to tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone. Natomiast po drugiej stronie występuje rozproszona zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego organ – w ocenie WSA prawidłowo przyjął – że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako „poza terenem zabudowy”. Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 DrPublU nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Jednocześnie wykładnia systemowa i celowościowa art. 43 ust. 1 DrPublU wskazuje, że na równi z „terenem zabudowy” w rozumieniu tego przepisu, nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero zostanie zabudowany.

NSA uznał natomiast skargę kasacyjną Spółki za uzasadnioną. W ocenie NSA nie ma podstaw do zrównania pojęcia „teren zabudowy” (art. 43 ust. 1 DrPublU) z „terenem zabudowy” (w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.3.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), jak i z pojęciem „terenu zabudowanego” (art. 2 pkt 15 ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.; dalej: PrDrog)). Jak zauważył sąd, pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego, a jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania.

Jak wskazano w uzasadnieniu do wyroku NSA z 17.12.2019 r., sygn. II OSK 2715/18 : „rozbieżności terminologicznej w rozpatrywanym zakresie nie znosi (…) wzmianka uczyniona w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), w wyniku której art. 43 ust. 1 DrPublU nadano przytoczone wyżej brzmienie”. Wprawdzie bowiem zgodnie z nią brzmienie to miało „na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji zawartej w PrDrog”, lecz nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie to stanowi wyraz intencji jedynie projektodawcy nowelizacji, nie samego ustawodawcy, który tę nowelizację wprowadził. W efekcie skoro ustawodawca zmodyfikował pierwotny zamysł projektodawcy, prezentowany dotąd w uzasadnieniu projektu, to jego intencje były wprost odmienne od tych, jakie na podstawie tego uzasadnienia przyjął Sąd pierwszej instancji, a mianowicie takie, by odległości obiektów od dróg na terenach zabudowy lub poza nimi były wyznaczane niezależnie od tego, czy tereny te są obszarami zabudowanymi w rozumieniu PrDrog. Pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje.

NSA zwrócił uwagę, że w toku postępowania w niniejszej sprawie zaniechano takich ustaleń i ograniczono się do zbadania tego, czy teren ten jest oddzielony znakami wyznaczającymi obszar zabudowany. Należy mieć również na uwadze, że lokalizacja terenu, na którym ma powstać inwestycja w granicach administracyjnych miasta, nie przesądza jeszcze o jego miejskich zasadach zagospodarowania. Teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 DrPublU nie może być bowiem utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach miasta.

Wyrok ma istotne znaczenie praktyczne przede wszystkim dla spraw dotyczących warunków zabudowy, lokalizacji inwestycji przy drogach publicznych oraz uzgodnień prowadzonych przez zarządców dróg. Jego znaczenie wykracza jednak poza sam art. 43 DrPublU, ponieważ dotyczy szerszego problemu wykładni pojęć ustawowych i standardów postępowania dowodowego administracji.NSA wyraźnie odróżnił pojęcie „terenu zabudowy” z DrPublU od „obszaru zabudowanego” w rozumieniu PrDrog. Oznacza to, że organy nie mogą automatycznie uznawać, iż o charakterze terenu decydują wyłącznie znaki drogowe lub granice administracyjne miasta. NSA podkreślił, że konieczne jest każdorazowe zbadanie rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu, jego funkcji i istniejącej zabudowy.