Brak dokumentów nie przesądza o samowoli budowlanej

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Łodzi rozpoznał skargę na decyzję Łódzkiego WINB w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uchylił decyzję organów obu instancji.

Sprawa dotyczyła otworu okiennego o wymiarach 1,10 m × 1,10 m, znajdującego się w lokalu mieszkalnym na poddaszu budynku wielorodzinnego w Łodzi. Okno było usytuowane w zewnętrznej ścianie szczytowej, stanowiącej zarazem ścianę graniczną z sąsiednią nieruchomością.

Postępowanie wszczęto z urzędu po interwencji dotyczącej nielegalnych otworów okiennych w budynku. Właścicielka lokalu nabyła go w 2000 r. i wskazywała, że okno istniało już w chwili zakupu, w obecnym miejscu i formie. Nie dysponowała jednak dokumentacją dotyczącą wykonania otworu ani wiedzą o jego wykonawcy i dokładnej dacie powstania.

PINB przeprowadził kontrolę oraz pozyskał dokumentację archiwalną. W aktach odnaleziono m.in. materiały dotyczące robót z lat 1928, 1935, 1937, 1953, 1957, 1963 i 1967. Dokumentacja ta przedstawiała zmiany w budynku oraz występowanie otworów okiennych na poddaszu, w tym w ścianie granicznej. Nie odnaleziono natomiast dokumentu, który organ uznałby za bezpośrednio potwierdzający legalność obecnego okna o wymiarach 1,10 m × 1,10 m.

Organ I instancji przyjął, że wykonanie otworu stanowiło przebudowę wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. Uznał zarazem, że brak dokumentacji potwierdzającej legalność robót pozwala zakwalifikować je jako samowolę budowlaną. Na tej podstawie nakazał właścicielce demontaż stolarki i zamurowanie otworu cegłą ceramiczną pełną.

Łódzki WINB utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy ocenił, że otwór w pierwotnej postaci mógł powstać między 1963 a 1967 r., zaś później został zmniejszony do obecnych wymiarów. Za istotne uznał też wymagania ochrony przeciwpożarowej dla ściany budynku zlokalizowanej przy granicy działki oraz plany inwestycyjne właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W skardze właścicielka lokalu zakwestionowała sposób ustalenia samowoli. Wskazywała, że archiwalna dokumentacja z 1967 r. uwidaczniała otwór okienny w spornej ścianie, a różnica jego wymiarów nie pozwala automatycznie przyjąć, iż obecny stan powstał nielegalnie. Zarzuciła także niepełne postępowanie dowodowe.

Ustalenia Sądu i ratio decidendi

Sąd uznał, że decyzje zostały wydane przedwcześnie, ponieważ organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający okoliczności decydujących o możliwości zastosowania trybu przewidzianego w Prawie budowlanym. Podstawą prawną wydanych decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524; dalej: PrBud). Chodziło zwłaszcza o czas wykonania robót, ich związek z wcześniejszymi projektami i pozwoleniami, możliwość ustalenia inwestora oraz przesłanki stosowania aktualnych wymagań przeciwpożarowych do istniejącego budynku.

Punktem wyjścia rozumowania Sądu było uznanie, że wykucie otworu okiennego w zewnętrznej ścianie szczytowej budynku stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Sąd nie zakwestionował zatem samej kwalifikacji robót przyjętej przez organy. Uznał, że ingerencja w zewnętrzną przegrodę budynku wymagała pozwolenia na budowę.

Nie oznaczało to jednak, że organy mogły automatycznie uznać obecny otwór za samowolę budowlaną. Sednem wyroku jest ocena postępowania dowodowego. WSA wskazał, że organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązek jego rzetelnej oceny i uzasadnienia decyzji. Niedostatki postępowania dotyczyły trzech wzajemnie powiązanych obszarów.

Po pierwsze, organy nie ustaliły w sposób dostateczny czasu wykonania spornych robót. Organ odwoławczy przyjął, że otwór wykuto w latach 1963–1967, a później zmniejszono go do obecnych rozmiarów. Zdaniem Sądu ustalenie to było jednocześnie nieprecyzyjne i nieprzekonujące w świetle zgromadzonych dokumentów.

W aktach znajdowały się bowiem materiały z 1953 r., dotyczące przebudowy strychu na mieszkanie, oraz dokumentacja z 1957 r., w której uwidoczniono okna na poddaszu w ścianach szczytowych. WSA zwrócił uwagę, że organy nie wyjaśniły, czy już na tych etapach nie przewidziano lub nie wykonano spornej stolarki. Sąd postawił też pytanie, czy adaptacja strychu na lokal mieszkalny mogła prowadzić do zaprojektowania pokoju bez okna, ale nie przesądził odpowiedzi. Wskazał jedynie, że materiał dowodowy wymagał pogłębionej analizy.

Znaczenie miała również dokumentacja z 1967 r. W projekcie związanym z przebudową poddasza uwidoczniono otwieralne okno o wymiarach 1,20 m × 1,50 m. Sąd uznał, że istnienie takiego projektu podważa stanowczą tezę organów, według której brak dokumentu odnoszącego się dokładnie do aktualnych wymiarów okna wystarcza do przypisania samowoli. Z uzasadnienia wynika, że na przestrzeni lat otwór mógł zmienić wymiary, chociażby w związku z wymianą stolarki. Wymagało to jednak ustalenia, a nie przyjęcia w drodze przypuszczenia.

Po drugie, Sąd zakwestionował ustalenia dotyczące inwestora robót. Organy ograniczyły się w zasadzie do stwierdzenia, że nie można ustalić osoby odpowiedzialnej za wykonanie otworu. WSA uznał takie podejście za zbyt powierzchowne. W świetle archiwalnych pozwoleń i informacji o kolejnych przebudowach budynku należało co najmniej podjąć próbę ustalenia, kto realizował poszczególne prace.

Po trzecie, kluczowe znaczenie miało niepełne wyjaśnienie kwestii przeciwpożarowych. Organy uznały, że ściana w granicy działki powinna spełniać wymagania ochrony przeciwpożarowej i że zamurowanie okna jest jedynym rozwiązaniem zapewniającym zgodność z prawem. WSA nie zaakceptował takiego wniosku na podstawie dotychczasowego materiału.

Sąd zwrócił uwagę, że co do zasady przepisów o warunkach technicznych nie stosuje się do budynków istniejących przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r. Jednocześnie regulacja dopuszcza stosowanie wymogów bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych są one uznawane za zagrażające życiu ludzi.

Według WSA dla zastosowania aktualnych wymagań przeciwpożarowych wobec istniejącego budynku powinny zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz musi zagrażać życiu ludzi. Organy nie przeprowadziły natomiast dowodu pozwalającego stwierdzić, czy istnienie spornego okna powoduje takie zagrożenie.

W konsekwencji Sąd uznał, że przed wydaniem nakazu zamurowania należało najpierw ustalić, czy i na jakiej podstawie aktualne wymagania przeciwpożarowe mają zastosowanie do obiektu, a następnie ocenić jego rzeczywisty stan. Dopiero kompletne ustalenia dotyczące daty robót, ich zgodności z projektami, ewentualnej legalności oraz bezpieczeństwa pożarowego mogą uzasadniać wybór właściwego trybu przewidzianego w Prawie budowlanym.

Praktyczne wnioski

W sprawach dotyczących starych budynków szczególne znaczenie ma uporządkowanie materiału archiwalnego. Brak dokumentacji w posiadaniu aktualnego właściciela nie kończy analizy. Organ powinien samodzielnie zbadać dostępne akta archiwalne, w tym kompletne projekty, pozwolenia, szkice, inwentaryzacje oraz dokumentację dotyczącą wcześniejszych przebudów.

Istotna jest również chronologia. W analizowanej sprawie dokumenty z różnych okresów nie tworzyły jednoznacznego obrazu, ale właśnie z tego powodu nie pozwalały na arbitralne ustalenie daty wykonania okna. W praktyce warto zestawić wszystkie dostępne materiały w porządku czasowym oraz wskazać, co z nich wynika dla danego elementu budynku: jego istnienia, wymiarów, funkcji, sposobu otwierania i możliwych zmian.

Wyrok podkreśla też, że projekt archiwalny nie powinien być traktowany jedynie jako materiał pomocniczy. Jeżeli pochodzi z akt wcześniejszego postępowania budowlanego i został sporządzony przez uprawnionego projektanta, wymaga merytorycznego odniesienia się do jego treści. Organ nie może pominąć takiego dokumentu tylko dlatego, że nie odpowiada on w pełni aktualnemu stanowi technicznemu.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →