Okoliczności faktyczne

Starosta odmówił X Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 82 ust. 3 PrBud.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do WSA, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 KPA, art. 8 § 2 KPA, § 14 ust. 1 WarunkiTechR, § 14 pkt 3 lit. d) FormaProjBudR (rozporządzenie uchylone z dniem 20.9.2026 r.).

Stanowisko WSA

Po rozpoznaniu skargi X sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody. Podzielił stanowisko organu odwoławczego co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do błędnego przyjęcia przez Starostę, że inwestor nie przedłożył prawidłowej analizy możliwości planowanej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z wytycznymi planu miejscowego oraz co do prawidłowego wyliczenia powierzchni użytkowej przedmiotowego budynku. Sąd uznał za przedwczesne twierdzenia Wojewody co do braku prawidłowego skomunikowania działki inwestycyjnej z drogą publiczną.

WSA podniósł, że z art. 35 ust. 1 PrBud w zw. z § 14 WarunkiTechR wynika obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się dostępem do drogi publicznej z terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany.

Szkolenia zakresu prawa budowlanego i nieruchomości – aktualna lista szkoleń Sprawdź

Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że przepisy nie definiują pojęcia „dostępu do drogi publicznej”. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 14 PlanZagospU, zgodnie z którym przez „dostęp do drogi publicznej” należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W nawiązaniu do zarzutów skargi WSA wyjaśnił, że wymóg ten na etapie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem.

To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to, czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 PrBud w zw. z § 14 WarunkiTechR, dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia „dostępu do drogi publicznej”, wyjaśnienia tego sformułowania należy poszukiwać w PlanZagospU. Jest to więc bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej powinien mieć zarówno charakter faktyczny, jak i prawny, co oznacza konieczność łącznego spełnienia obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Tym samym przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę publiczną czy też deklaracja urządzenia nawierzchni w przyszłości stanowi okoliczność niewystarczającą, aby uznać, że inwestycja posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji.

Uwzględniając powyższe w przedmiotowej sprawie stwierdzić należało, że złożona przez Wojewodę skarga kasacyjna skutecznie podważa ustalenia Sądu pierwszej instancji przemawiające w ocenie tego Sądu za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim w ocenie NSA nie można w okolicznościach tej sprawy zarzucić Wojewodzie niejednoznacznego wezwania inwestora do wykazania dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że planowane przez inwestora urządzenie dostępu do drogi publicznej przez należące do gminy działki, które faktycznie nie stanowią drogi, a jedynie są przeznaczone pod drogi publiczne w planie miejscowym, nie stanowi o spełnieniu wymogu zapewnienia inwestycji dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Prawidłowe i zgodne z dotychczasowym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jest wyrażone przez Wojewodę stanowisko, że samo przeznaczenie danej działki pod drogę publiczną czy też deklaracja urządzenia nawierzchni w przyszłości nie są wystarczające, aby uznać, że inwestycja posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej. Jak już wyżej wskazano, dostęp ten musi być realny i możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Inwestor nie ma natomiast prawnej możliwości zmuszenia gminy do realizacji postanowień planu miejscowego (np. budowy drogi). Tym samym dostęp przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej po działkach gminy przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi jest dostępem wyłącznie hipotetycznym, a zatem nie spełniającym wymogu wynikającego z przepisów.

W konsekwencji NSA stwierdził, że Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Komentarz

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda jako organ II instancji przedwcześnie uznał brak prawidłowego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym krytycznie odnieść się do stanowiska WSA, który błędnie przyjął, iż wystarczy jedynie element faktyczny, który determinuje spełnienie tego warunku. Pogląd taki prezentuje jednak część orzecznictwa, wskazując, że skoro do uzyskania decyzji nie jest niezbędne wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, to tym bardziej brak jest podstaw do konieczności legitymowania się prawem do korzystania z cudzego gruntu. Jak słusznie jednak skonstatował NSA, konieczne jest spełnienie wymogu zarówno faktycznego, jak i prawnego dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony. W przeciwnym razie dostęp taki może okazać się iluzoryczny i nieegzekwowalny w przyszłości.

Wyrok NSA z 28.5.2026 r., II OSK 1509/25

Wszystkie aktualności n.ius® po zalogowaniu. Nie posiadasz dostępu? Kup online, korzystaj od razu! Sprawdź

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →