Stan faktyczny
M.S. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o udostępnienie informacji publicznej obejmującej bardzo szczegółowe dane dotyczące szerokiego spektrum zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednego z fotoradarów. W treści wniosku nie podano imienia i nazwiska wnioskodawcy, dane te nie wynikały też z adresu e-mail, z którego wysłano wniosek. W odpowiedzi organ poinformował, że wniosek powinien zawierać co najmniej oznaczenie adresata, żądanej informacji, formy i sposobu jej udzielenia, a także dane wnioskodawcy. Z uwagi na brak podpisania wniosku imieniem i nazwiskiem nie spełnia on niezbędnych wymogów.
M.S. wniósł skargę na bezczynność organu zarzucając m.in. naruszenie licznych przepisów ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) oraz art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący dowodził, że regulacje te uprawniają każdego do uzyskiwania informacji publicznej, a w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto dopuszczalność skutecznego składania takich wniosków anonimowo, zatem organ miał obowiązek rozpatrzenia jego wniosku.
Do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosiło się Stowarzyszenie „W.”, które dowodziło, że z przepisów DostInfPublU nie wynika obowiązek wskazywania swoich danych przez osoby domagające się udostępnienia informacji publicznej. Domaganie się takich danych nie zapewni większego bezpieczeństwa, zaś ustanowienie dodatkowego wymogu w drodze zmiany praktyki orzeczniczej prowadzi do ograniczenia prawa do informacji publicznej, które zadeklarowano wprost w przepisach rangi konstytucyjnej oraz w ratyfikowanych umowach międzynarodowych.
Bezczynność organu
WSA w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że co do zasady w ciągu 14 dni od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ powinien udostępnić żądane dane, wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, ewentualnie poinformować wnioskodawcę, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub organ nią nie dysponuje. Bezczynność organu ma miejsce, gdy w tym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie. Ma ona miejsce również w sytuacji, gdy organ, pomimo prowadzenia postępowania, nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podejmuje wymaganej czynności. Sąd stwierdził, że żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 DostInfPubU powiadomił wnioskodawcę o braku podstaw do procedowania nad wnioskiem, gdyż nie wskazano danych wnoszącej go osoby. W ocenie Sądu wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne obejmujące wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, czyli imię i nazwisko oraz adres, na który należy udzielić odpowiedzi. Sąd zwrócił uwagę na zagrożenia związane z udzielaniem informacji anonimowym wnioskodawcom. Wskazano również, że ponoszenie ze środków publicznych kosztów obsługi wniosków o udostępnienie informacji, jest uzasadnione tylko wtedy, gdy działania służą realizacji ustawowych celów. Aktualnie istnieje zaś ryzyko automatycznego generowania wniosków, np. przy wykorzystaniu sztucznej inteligencji.
Wymogi formalne wniosku o udostępnienie informacji publicznej
Do sprawy przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł skargę kasacyjną, twierdząc, że imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy nie jest koniecznym elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślono też, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu i zasad weryfikacji tych danych. RPO dowodził, że sąd nie może ustanawiać pozaustawowych kryteriów kontroli legalności działania organu opartych o teoretycznych rozważaniach na temat zagrożeń, jakie niesie komunikacja elektroniczna.
NSA oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku przyznano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd dopuszczający anonimowe wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to uzasadniano tym, że DostInfPubU nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, w tym w formie mailowej. Przepisy DostInfPubU nie wymagają pełnego zidentyfikowania podmiotu wnioskującego, gdyż udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania interesu prawnego czy też faktycznego. Wniosek nie może być anonimowy, jeśli udostępnienie żądanych informacji wiąże się z poniesieniem kosztów, informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bądź też, gdy rozpatrzenie wniosku wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wówczas niezbędne jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, w tym potwierdzenie złożenia wniosku przez jego podpisanie, własnoręcznie lub też za pomocą podpisu elektronicznego. W takim przypadku brak wskazania danych osobowych wnioskodawcy oraz brak podpisu pod wnioskiem stanowią braki formalne, podlegające usunięciu w trybie określonym w art. 64 § 2 KPA. Co do zasady przyjęto więc, że minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, poza formą pisemną, obejmują jasne określenie, co jest przedmiotem żądania w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (zob. wyrok NSA z 20.3.2025 r., III OSK 999/24, Legalis).
Bezpieczeństwo danych wobec wojny hybrydowej i rozwoju technologii cyfrowych
W ocenie NSA podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą mieć możliwość reagowania na zmieniające się realia i wyzwania wynikające z rozwoju technologii komunikacji cyfrowej. Aktualnie Rosja prowadzi wojnę hybrydową nakierowaną na destabilizację i wyrządzenie szkód, w tym zakłóceń w funkcjonowaniu struktur państwowych i społecznych, zdezorganizowanie lub uniemożliwienie działania instytucji publicznych, czy sprowadzenie niebezpieczeństwa na ludność. Zagrożenia wynikają również z gwałtownego rozwoju technologii cyfrowych, co prowadzi również do eskalacji nielegalnych działań, mających na celu między innymi przejęcie różnego rodzaju baz danych mogących posłużyć w celach przestępczych, takich jak kradzież środków z kont bankowych, udostępnianie informacji niejawnych osobom nieupoważnionym, oszustwa i szantaże. W związku z tymi zagrożeniami konieczna jest korekta dotychczasowego stanowiska wobec składanych anonimowo wniosków o dostęp do informacji publicznych.
Zdaniem NSA, w przypadkach uzasadnionych okolicznościami konkretnej sprawy, organ ma prawo podejmowania działań ochronnych. Jeśli więc z okoliczności danej sprawy wynika, że udostępnienie informacji publicznej anonimowemu wnioskodawcy może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i obywateli, a w świetle art. 5 DostInfPubU brak jest podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ ma prawo podjąć działania prewencyjne mające na celu ustalenie danych identyfikujących wnioskodawcę. Chodzi o upewnienie się, że informacje zostaną udostępnione osobie uprawnionej w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 DostInfPubU. W ocenie NSA kompetencję do takiego działania organu można wyprowadzić z art. 5 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2 ust. 1 DostInfPubU.
NSA uznał, że w tej sprawie mamy do czynienia z zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa i obywateli. W uzasadnieniu wyroku nie przesądzono o charakterze wszystkich żądanych informacji, jednak wskazano, że obejmują one zarówno kwestie techniczne, jak i praktyczne związane z funkcjonowaniem fotoradaru, co dotyczy bezpieczeństwa obywateli co najmniej na płaszczyźnie ruchu drogowego. Uzyskanie tego typu informacji przez wrogo nastawiony anonimowy podmiot może potencjalnie sprowadzić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i obywateli lub zakłócić sprawne funkcjonowanie organu. W takiej sytuacji wymaganie od wnioskodawcy podania danych personalnych stanowi przejaw uzasadnionego prewencyjnego działania w celu niedopuszczenia do wystąpienia zagrożenia o charakterze realnym.
NSA zaznaczył, że wskazane wyżej zagrożenia nie mogą stanowić podstawy do kreowania przez organy oraz sądy administracyjne pozaustawowej przesłanki udostępnienia informacji publicznej w postaci obowiązku podania danych wnioskodawcy w każdej sprawie. Takiego warunku udostępnienia informacji publicznej nie przewidziano ani w Konstytucji RP, ani w przepisach DostInfPubU. Choć prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, to jego ograniczenia muszą być interpretowane ściśle, a wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej. Zdaniem NSA nie można przyjąć, że każdy wnioskodawca musi zostać zidentyfikowany. Takie założenie stanowiłoby pozaustawowe nałożenie obowiązku ujawnienia informacji dotyczących osoby wnioskodawcy oraz ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej, co w sposób jednoznaczny naruszałoby art. 31 ust. 3, art. 51 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
Wyrok NSA z 9.6.2026 r., III OSK 2396/25,Legalis
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
