Wyrok Sądu I instancji
Zaskarżonym wyrokiem z 17.10.2019 r. (II SA/Wr 309/19, Legalis) WSA we Wrocławiu oddalił skargę PPHU. P. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: organ odwoławczy) z 31.1.2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do prawidłowości i skuteczności doręczenia Skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z 1.10.2018 r. w dacie 10.10.2018 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Zdaniem Skarżącej podpis widniejący na tym potwierdzeniu odbioru nie stanowi podpisu pracownika upoważnionego do odbioru korespondencji w siedzibie Skarżącej, a do skutecznego doręczenia decyzji doszło dopiero 7.12.2018 r., tj. w dniu, w którym członek zarządu spółki dowiedział się o fakcie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W ocenie Skarżącej nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ odwoławczy – opierając się na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru – przyjął jako datę doręczenia Skarżącej decyzji 10.10.2018 r., a w konsekwencji słusznie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie WSA we Wrocławiu brak było podstaw do przyjęcia, że znajdujące się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacje, a zwłaszcza podpis odbierającego korespondencję pracownika Skarżącej, nie są wiarygodne, a w konsekwencji tak wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru nie może stanowić dowodu doręczenia decyzji. Ponadto wskazał, że dla podważenia skuteczności doręczenia przesyłki konieczne jest stwierdzenie nieprawidłowości w doręczeniu, które przejawiać się może w postaci niedokładnie lub nierzetelnie wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru. Uznał jednak, że – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – wszystkie konieczne do przyjęcia skutku doręczenia elementy zostały ujęte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że wobec przyjęcia domniemania prawdziwości, z którego korzysta, jako dokument urzędowy, zwrotne potwierdzenie odbioru, organ odwoławczy nie był obowiązany, a nawet uprawniony do uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej m.in. o przesłuchanie A. S. na okoliczność rzeczywistego odebrania przez nią spornej przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. W kompetencji organów administracji publicznej nie mieści się bowiem badanie autentyczności podpisu.
W konsekwencji powyższego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) i na jego podstawie stwierdził, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 KPA. Stąd WSA we Wrocławiu oddalił skargę.
Skarga kasacyjna
Powyższy wyrok zaskarżono w całości, wniesiono o jego uchyleniu i zarzucono m.in.: naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) w zw. z art. 8 KPA oraz art. 11 KPA przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przedstawione przez Skarżącą dowody zmierzają do wykazania, a przez to do dokonania przez Sąd I instancji stosownej oceny, braku autentyczności złożonego podpisu, podczas gdy organ i Sąd winien na ich podstawie zmierzać do ustalenia braku odebrania decyzji 10.10.2018 r., a także art. 183 § 1 PostAdmU przez pozbawienie Skarżącej możliwości obrony swych praw w postaci braku możliwości pełnego wykazania w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktycznej daty otrzymania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania ze względu na kluczowy charakter spornej kwestii w kontekście określenia momentu rozpoczęcia biegu i upływu terminu do wniesienia odwołania celem dalszej obrony swoich praw przez Skarżącą.
Z uzasadnienia NSA
Po pierwsze NSA wskazał, że przesłanką skutecznego prawnie wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu, który uregulowany jest w art. 129 § 2 KPA, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Istotną okolicznością faktyczną dla zachowania skuteczności czynności odwołania jest ustalenie dnia doręczenia decyzji. Ustalenie dnia doręczenia decyzji to ustalenie dnia skutecznego doręczenia decyzji.
Następnie NSA zauważył, że przesłanki, których spełnienie przesądza o skutecznym doręczeniu decyzji reguluje rozdział 8 działu I KPA, a jedną z nich wskazuje art. 46 § 1 KPA, który stanowi, że odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia.
Po trzecie, ustalenie ustawowego terminu wniesienia odwołania opiera się – jak wskazał NSA – na dokumencie urzędowym potwierdzenia odbioru decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest ustalić, czy potwierdzenie odbioru decyzji zostało podpisane przez osobę uprawnioną do odbioru oraz datę odbioru, przy czym w przypadku jednostek organizacyjnych decyzje doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie faktu podpisania potwierdzenia odbioru decyzji przez osobę uprawnioną. Skarżąca zarzuca sfałszowanie podpisu. Poza sporem jest fakt podpisania odbioru decyzji i data jej odbioru.
W tym kontekście NSA zauważył, że opatrzenie podpisem doręczenia decyzji przez umocowanego pracownika daje domniemanie prawidłowości tego dokumentu urzędowego, a zakresem właściwości organu odwoławczego nie jest ustalenie faktu fałszu podpisu. To ustalenie (fałszu podpisu dokumentu urzędowego) należy do właściwości drogi postępowania karnego. Zatem obalenie domniemania prawidłowości dokumentu urzędowego w zakresie faktu fałszu podpisu nie należy do właściwości organu administracji publicznej. Nie można więc zarzucić, że organ nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia dowodów w przedmiocie stwierdzenia faktu fałszu podpisu doręczenia decyzji.
W świetle powyższego NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w związku z powołanymi przepisami KPA regulującymi prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej podniesiony przez Skarżącą za nieskuteczny.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 183 § 1 PostAdmU jednak nie powiązano go z przesłankami nieważności wyliczonymi enumeratywnie w art. 183 § 2 PostAdmU, zaś z pozbawieniem Skarżącej możliwości obrony swoich praw w postaci braku możliwości pełnego wykazania w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktycznej daty otrzymania decyzji z 1.10.2018 r. Odnosząc się do powyższego NSA wskazał, że pozbawienie praw do obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym to naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego regulujących rozpoznanie sprawy. Zaś w uwagi na redakcję skargi kasacyjnej i brak określenia podstaw zarzutu naruszenia przepisów PostAdmU, które powodowało pozbawienie Skarżącej praw procesowych, zarzut ten nie jest zasadny.
Rozstrzygnięcie NSA
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, NSA – na mocy art. 184 PostAdmU – orzekł jak w sentencji, tj. oddalił skargą kasacyjną Skarżącej.
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wskazał obligatoryjne elementy zwrotnego potwierdzenia odbioru i wypowiedział się na temat zakresu właściwości organu odwoławczego administracji publicznej co do badania treści tego dokumentu. NSA zwrócił uwagę na domniemanie prawdziwości zwrotnego potwierdzenia odbioru, zgodnie z którym dokument urzędowy (jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru poświadczające fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na nim umieszczonymi), jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. To z kolei oznacza, że ZPO korzysta z domniemania tak prawdziwości, jak i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Dokumenty urzędowe są więc najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, co nie oznacza jednak, że przedmiotowe domniemanie prawne nie może zostać wzruszone. Nie może to (obalenia domniemania doręczenia) jednak nastąpić jedynie w oparciu o jednostronne oświadczenie strony postępowania o fałszywości złożonego podpisu. To ustalenie wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego, który nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie stwierdzenia faktu fałszu podpisu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji.
