Czym karmić sztuczną inteligencję

Dynamiczny rozwój systemów tzw. generatywnej sztucznej inteligencji (AI, czyli takiej, która potrafi tworzyć nowe treści – tekstowe, wizualne czy dźwiękowe) rodzi wiele wyzwań, także z zakresu prawa autorskiego. Jedno z nich dotyczy ochrony praw autorskich do utworów, na których sztuczna inteligencja się „uczy”, by móc później tworzyć własne dzieła.

Odciąć dostęp

O wadze problemu świadczy, że – jak podaje „Financial Times” – amerykańska wytwórnia Uniwersal Music Group zaapelowała do platform streamingujących muzykę (jak Spotify czy Apple Music), by odcięły tym algorytmom „szkoleniowy” dostęp do utworów muzycznych chronionych prawem autorskim. UMG (kontrolująca 1/3 globalnego rynku muzycznego) wskazuje, iż „niektóre systemy AI mogły zostać przeszkolone na treściach chronionych prawem autorskim bez uzyskania do tego wymaganych zgód lub zapłacenia artystom należnych im tantiem”.

Eksperci wskazują, że największą przeszkodą w ochronie tych praw jest tzw. black box, czyli to, że nie wiadomo, jakimi danymi i w jakim stopniu „karmi się” sztuczna inteligencja. – Wciąż nie zawsze wiemy, jak pracują algorytmy AI i z jakich czerpią źródeł. Nie zawsze wiadomo też, czy ma prawo z nich korzystać. Naruszenia będą się tu zdarzały – mówi mec. Ewa Kurowska-Tober, partner i szefowa praktyki własności intelektualnej w DLA Piper. – Technologia rozwija się dziś w nieprawdopodobnym tempie i ujęcie jej w ramy prawne jest wielkim wyzwaniem – dodaje.

Jednym z proponowanych rozwiązań tego problemu byłoby wprowadzenie wymogu świadomej zgody autora, by AI mogła korzystać z jego dzieł, albo zastrzeżenia, że sobie tego nie życzy (tzw. opt-out). Ewa Kurowska-Tober przyznaje jednak, że w praktyce wprowadzenie takiego rozwiązania byłoby bardzo trudne, właśnie ze względu na brak wiedzy, z jakich dokładnie utworów korzysta algorytm.

Granice inspiracji

– To raczej tylko jeden z postulatów, by działanie sztucznej inteligencji stało się bardziej etyczne. Legislatorzy starają się opracować pewne ograniczenia, choćby na zasadzie myślenia życzeniowego. Transparentność jest ważna w wypadku AI i każdy powinien mieć wiedzę, że dany produkt został wygenerowany przez sztuczną inteligencję – tłumaczy ekspertka.

Co ciekawe, obowiązek takiego oznaczania planuje wprowadzić nie tylko Unia Europejska, ale także Chiny.

Także prof. Wojciech Machała z Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista od prawa autorskiego, wskazuje, że problem korzystania przez narzędzia AI z chronionych utworów jest dość złożony.

– Pojawia się wątpliwość, czy takie korzystanie jest dopuszczalne, i w tym celu wprowadza się nową postać dozwolonego użytku związaną z eksploracją tekstów i danych – mówi Wojciech Machała.

I dodaje, że teoretycznie wytworów sztucznej inteligencji nie można uznać za opracowania utworów w świetle prawa autorskiego. Istotą opracowania jest bowiem obecność w nim twórczego wkładu pochodzącego od opracowującego. A narzędzie AI takiego wkładu wnieść nie może, bo nie jest człowiekiem. Z tego samego powodu dzieła sztucznej inteligencji nie są utworami w rozumieniu prawa autorskiego.

Z kolei radca prawny Milena Bogdanowicz, specjalizująca się w prawie własności intelektualnej, wskazuje, że nawet gdyby uznać, że jest to opracowanie, to na jego rozpowszechnianie trzeba mieć zgodę twórcy pierwotnego utworu.

– Wszystko zależy od tego, jak bardzo AI czerpie z oryginalnych utworów – tłumaczy ekspertka. – Jeśli jest to tylko inspiracja danym stylem, to nie ma żadnych podstaw do dochodzenia roszczeń. Prawo autorskie wskazuje bowiem, że inspirowanie się cudzym utworem nie stanowi naruszenia. Gdyby zaś uznać wytwór sztucznej inteligencji za pewnego rodzaju kolaż, to w grę mogłoby wchodzić prawo cytatu. Ale wówczas trzeba ten cytat – w miarę istniejących możliwości – oznaczyć. Nie jest to więc nakaz bezwzględny, ale zależy od gatunku twórczości – dodaje.

Bez rewolucji prawnej

Również Ewa Kurowska-Tober wskazuje na kolejny problem: kto odpowiada za naruszenia dokonane przez AI? Twórca algorytmu dopuszczającego taki plagiat, czy użytkownik, który posłużył się AI do jego dokonania?

– Na tym etapie nie ma jeszcze orzecznictwa w tych sprawach, ale bardzo szybko będzie się ono pojawiać i pozwoli odpowiedzieć na te wyznawania, tworząc ramy prawne, w których będzie nam łatwiej się poruszać – tłumaczy Ewa Kurowska-Tober. – Nie należy się spodziewać wielkiej rewolucji i istotnej nowelizacji prawa autorskiego. Rozwiązania, które mamy, są w dużym stopniu wystarczające – podsumowuje ekspertka.

W USA toczą się już pierwsze sprawy o naruszenie praw przez sztuczną inteligencję wytoczone wobec firm tworzących takie narzędzia przez poszkodowanych artystów.

– Rozwój narzędzi AI jest dynamiczny, ale zalecałbym wstrzymanie się z nagłymi reakcjami – mówi z kolei Wojciech Machała. – Zjawisko wymaga skrupulatnej analizy, zanim zaproponuje się rozwiązania, aby nie było tak, że wprowadzimy unormowanie, którego nie da się stosować lub jest przeciwskuteczne. Ciężko przyłożyć aktualne rozwiązania do sytuacji, którą stworzył np. ChatGPT, ale nie ma nic gorszego niż nieefektywne prawo – dodaje.

„Kopanie” kryptowaluty nie uprawnia do odliczenia kosztów

Stan faktyczny

A.K. zwróciła się do o wydanie interpretacji indywidualnej, wskazując, że zamierza rozpoczęcie działalności polegającej na tzw. kopaniu waluty wirtualnej metodą „Proof of Work” przy użyciu urządzeń elektronicznych, np. kart graficznych GPU lub układów ASIC. Skutkiem tych operacji będzie pozyskanie waluty wirtualnej, ale nie od innego podmiotu, a w sposób pierwotny, wskutek wykonywania obliczeń matematycznych za pomocą urządzeń elektronicznych. Waluta wirtualna uzyskana w ten sposób będzie sprzedawana przez skarżącą zarówno na polskich, jak i zagranicznych giełdach kryptowalutowych. Kopanie waluty wirtualnej będzie generować wydatki m.in. na zakup sprzętu przeznaczonego do kopania waluty wirtualnej oraz na energię elektryczną zużywaną w tym celu. W związku z powyższym A.K. zwróciła się o wyjaśnienie, czy za „wydatki bezpośrednio poniesione na nabycie waluty wirtualnej”, o których mowa w art. 22 ust. 14 PDOFizU, należy uznać także wydatki ponoszone na zakup sprzętu przeznaczonego do kopania waluty wirtualnej oraz na zakup energii elektrycznej zużywanej w tym celu?

Zdaniem A.K., przez pojęcie nabycia waluty wirtualnej należy rozumieć także jej nabycie w drodze tzw. kopania, czyli wytworzenia. Bez zakupu odpowiedniego sprzętu przeznaczonego do kopania waluty wirtualnej oraz zużycia energii elektrycznej niemożliwe jest kopanie waluty wirtualnej metodą „Proof of Work”. W konsekwencji wydatki na te cele stanowią wydatki ponoszone bezpośrednio na nabycie waluty wirtualnej.

Interpretacja Dyrektora KIS

Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej uznał stanowisko skarżącej za nieprawidłowe, jednak WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną interpretację indywidualną, stwierdzając, że Organ nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób wyczerpujący. W wydanej po ponownym rozpatrzeniu wniosku interpretacji indywidualnej Organ wyjaśnił, że kosztami uzyskania przychodów bezpośrednio związanymi z przychodami są takie wydatki, których poniesienie przekłada się wprost na uzyskanie konkretnych przychodów. W ich przypadku możliwe jest ustalenie, w jakim okresie i w jakiej wysokości powstał związany z nimi przychód. Kosztami uzyskania przychodów nie będą więc koszty pośrednie, w szczególności koszty finansowania zakupu walut wirtualnych, zakup komputera, koszty zużycia prądu, koszt zakupu „koparek do kryptowalut”. Każdy z tych wydatków jest związany z działalnością prowadzoną przez A.K. i przyczynia się w sposób ogólny do osiągania przez nią przychodów, jednak nie można ich uznać za wydatki bezpośrednio poniesione na nabycie waluty wirtualnej, o których mowa w art. 22 ust. 14 PDOFizU.

Wyrok WSA

WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną interpretację. Z art. 22 ust. 14 PDOFizU wynika, że koszty uzyskania przychodów z tytułu odpłatnego zbycia waluty wirtualnej stanowią udokumentowane wydatki bezpośrednio poniesione na nabycie waluty wirtualnej oraz koszty związane ze zbyciem waluty wirtualnej, w tym udokumentowane wydatki poniesione na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 12 ustawy z 1.3.2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 593). W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku przesądzono, iż kopanie waluty wirtualnej jest jej nabyciem, i aktualnie między stronami nie ma co do tego sporu. Nabycie to ma charakter pierwotny, bowiem A.K. dokonuje wydobycia waluty zbliżonego do wytworzenia. W ocenie Sądu wydatki na zakup sprzętu do kopania waluty wirtualnej i na zakup energii elektrycznej zużywanej przez ten sprzęt podlegają kwalifikacji jako wydatki bezpośrednio poniesione na nabycie wirtualnej waluty, i jako takie stanowią koszty uzyskania przychodu z tytułu jej odpłatnego zbycia.

Stanowisko NSA

NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając za trafny zarzut naruszenia art. 22 ust. 14 PDOFizU. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że kopanie waluty wirtualnej nie stanowi sposobu jej nabycia w rozumieniu art. 22 ust. 14 PDOFizU, co wynika z wykładni systemowej wewnętrznej PDOFizU. W przepisach tej ustawy konsekwentnie rozróżnia się „nabycie” oraz inne sposoby wejścia we władanie rzeczy lub prawa, takie jak „wytworzenie” czy „wybudowanie” np.: art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 10 ust. 6, art. 22 ust. 1q, art. 22 ust. 6c, art. 22 ust. 8a pkt 2, art. 22p ust. 3 pkt 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 PDOFizU. W rezultacie w art. 22 ust. 14 PDOFizU przez pojęcie nabycia można rozumieć tylko nabycie wtórne, translatywne, a nie nabycie pierwotne. Oznacza to, że wydatki na zakup sprzętu i energii elektrycznej potrzebnych do kopania waluty wirtualnej nie mogą być uznane za wydatki na nabycie waluty wirtualnej, o których mowa w art. 22 ust. 14 PDOFizU.

Podstawowym błędem Sądu I instancji było przyjęcie, że w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku przesądzono, iż „kopanie” waluty wirtualnej stanowi jej nabycie w rozumieniu art. 22 ust. 14 PDOFizU. Jednak w rzeczywistości orzeczenie to nie zawierało takiego twierdzenia, a interpretacja Organu została uchylona nie z powodu błędnej wykładni czy oceny co do zastosowania przepisów materialnego, lecz naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji uznał bowiem, że z uzasadnienia interpretacji indywidualnej nie wynika, dlaczego wydatki niezbędne w procesie pierwotnego nabycia waluty wirtualnej, których wysokość może być udokumentowana, nie mogą być zakwalifikowane do kosztów jako wydatki bezpośrednie. Jak podkreślono, ta lakoniczność uzasadnienia interpretacji nie pozwoliła Sądowi na ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zatem jego stanowisko co do meritum sporu nie może wiązać na dalszych etapach postępowania ani organów, ani sądu. W konsekwencji NSA uznał, że przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż pojęcie nabycia waluty wirtualnej jest między stronami niesporne, jest nadinterpretacją ze strony Sądu I instancji.

ZUS bierze wszystko. Może za dużo?

Wynika to z danych organu rentowego, które poznała „Rzeczpospolita”.

Worek bez dna

Od niedawna przedsiębiorcy, którzy zajmują się produkcją pieczywa, świeżych wyrobów ciastkarskich i ciastek, a do prowadzenia działalności wykorzystują piec ogrzewany gazem, mogą korzystać z preferencyjnych stawek na to paliwo. Rozpatrywanie tych wniosków spadło na ZUS. Zaskoczenie? Eksperci, z którymi rozmawialiśmy, przyznają, że z początku tak. A potem przyszła refleksja, że to nic niezwykłego. ZUS w ostatnim czasie bierze po prostu na siebie wszystko.

Worek z nowymi zadaniami rozwiązał się na dobre przy okazji pandemii Covid-19. W tym czasie na ZUS spadła większość zadań związanych z tarczą antykryzysową. Potem doszedł bon turystyczny. A w tym czasie organ rentowy przejął też od samorządów obsługę świadczeń 500+ i 300+. Gertruda Uścińska, prezes ZUS, przekonuje, że jest na to przygotowany.

– W ostatnich latach zrobiliśmy ogromny krok do przodu. Staliśmy się nowoczesnym urzędem. To efekt stawiania na elektronizację i automatyzację – wskazuje. I zapewnia, że wszyscy na tym korzystamy. Jak bowiem argumentuje, przejęcie przez ZUS np. programu „Rodzina 500+” oznacza ogromne oszczędności dla państwa.

– Według naszych szacunków roczny koszt obsługi jednego wniosku spadł z ok. 51 zł w samorządach do 6 zł w ZUS. Daje to oszczędność na poziomie 3,1 mld zł w ciągu 11 lat z tytułu obsługi administracyjnej – podkreśla prof. Uścińska.

Zwraca też uwagę, że podobnie jest z programem „Dobry start”, który wcześniej obsługiwały gminy i powiaty.

– Po przeniesieniu tego zadania do ZUS koszt obsługi jednego wniosku spadł z 10 zł do 30 gr. Łącznie w ciągu 11 lat ZUS zaoszczędzi dla budżetu państwa prawie 0,5 mld zł – zaznacza prezes.

Jak podkreśla, już teraz, według wyliczeń organu rentowego, oszczędności z przeniesienia programów dla rodzin (500+ i 300+) do ZUS to ponad 333 mln zł i z każdym kolejnym miesiącem mają rosnąć.

Odpiera też zarzuty, by Zakład brał na siebie za dużo.

– Nie jesteśmy jedynym urzędem w Europie, który przejmuje inne zadania. Widzimy, że dotyczy to coraz większej liczby podmiotów, które wcześniej działały jedynie na polu ubezpieczeń społecznych. Głównymi argumentami za rozszerzeniem kompetencji urzędów takich jak ZUS są stosunkowo niskie koszty obsługi nowego zadania i gwarancja, że zostanie ono profesjonalnie obsłużone – mówi prezes Uścińska.

Eksperci się nie boją

Zapytaliśmy ekspertów, czy kumulacja tylu zadań w jednym miejscu nie rodzi obaw o nadużycia.

Takich wątpliwości nie ma Wioletta Żukowska-Czaplicka z Federacji Przedsiębiorców Polskich.

– Jeśli ZUS ma wszystkie niezbędne informacje oraz techniczne możliwości, by sprostać tym nowym obowiązkom, i nie zgłasza zastrzeżeń, to z pewnością będą wykonywane prawidłowo. Wypłaca on już zresztą szereg świadczeń związanych chociażby z uprawnieniami rodzicielskimi i nie słychać zarzutów, że coś działa źle – mówi ekspertka.

Zdaniem dr. Tomasza Lasockiego z WPiA UW, jak pokazał okres pandemii, ZUS spośród państwowych instytucji obsługujących usługi publiczne jest instytucją najlepiej zorganizowaną i sprawną, więc obdzielanie go nowymi zadaniami jest całkiem logiczne.

– Jeżeli szeroko pojęte państwo w ramach swoich kompetencji może zrobić coś taniej, to nie widzę problemu. Doświadczenia zdobywane przez ZUS przy każdym nowym zadaniu przekładają się potem na sprawniejszą obsługę kolejnych. Logiczne jest też, że przy uchwalaniu nowego świadczenia nie powinien powstawać oddzielny urząd, który będzie je obsługiwał – dodaje.

Co z pracownikami

Wioletta Żukowska-Czaplicka przypomina natomiast, że za kolejnymi zadaniami, które ma wykonywać ZUS, powinno iść odpowiednie wsparcie organizacyjne, aby osoby tam pracujące mogły efektywnie wykonywać swoje obowiązki. Tak uważa też dr Lasocki.

– Trzeba pamiętać, że nowe zadania powinny oznaczać przekazywanie nowych środków na ich realizację – dodaje.

ZUS zapewnia, że o tym pamięta.

– Dostrzegamy rolę pracowników, którzy wykonują tytaniczną pracę. Tylko przez sale obsługi klientów rocznie przetaczają się miliony osób. Dlatego ciągle staramy się ułatwiać im pracę i automatyzować pewne powtarzalne procesy – mówi prezes Uścińska.

Pracownicy odczuwają jednak dysonans między nakładem pracy a wysokością wynagrodzeń.

– My się nie boimy nowych zadań. Chcemy tylko godnie zarabiać. Rządzący chętnie dodają nam nowe obowiązki, ale niestety, nie idzie za tym wzrost naszych uposażeń – wskazuje Beata Wójcik, przewodnicząca Związku Zawodowego Pracowników ZUS.

Dlatego wystąpiła do premiera Mateusza Morawieckiego o poprawę warunków pracy i płacy w ZUS. Jak czytamy w piśmie, wzrost o 7,8 proc. w 2023 r. funduszu wynagrodzeń jest znacznie niższy niż inflacja. Dlatego postuluje wzrost puli środków w tym obszarze jeszcze w tym roku.

– Tym bardziej że weryfikacja działań automatycznych, którymi szczyci się pracodawca, cały czas jest dokonywana przez pracowników z bardzo szeroką wiedzą, którzy powinni być wynagradzani według kryteriów rynkowych – dodaje Beata Wójcik.

Cyfryzacja i większa dostępność

Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało projekt zmian w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej (NPP). Zakłada one przede wszystkim rezygnację ze składania oświadczenia o niemożliwości pokrycia kosztów pomocy prawnej komercyjnie. Według projektu obowiązek ten stanowi dla wielu osób barierę psychologiczną, zniechęcając ich do korzystania z pomocy.

– Rezygnacja z tych oświadczeń wiele nie zmieni, bo ci, którzy wstydzą się oświadczyć, że zarabiają mniej niż 2 tys. zł, dalej będą się wstydzić przychodzić do punktu nieodpłatnej pomocy prawnej i nie przełoży się to na wzrost zainteresowania – mówi Dorota Kulińska, dyrektor Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych NRA. – Niestety, koledzy w punktach często spotykają się z osobami korzystającymi z nieodpłatnej pomocy na tyle dobrze sytuowanymi, że mogłyby korzystać z niej na warunkach rynkowych – dodaje.

Ponadto na prawników pracujących w punktach NPP nałożono dodatkowe obowiązki administracyjne: logowanie się w systemie informatycznym podczas dyżurów oraz uzupełnianie w wyznaczonym terminie kart pomocy prawnej. Możliwe będzie wprowadzenie w umowach z prawnikami pracującymi w NNP kar umownych za niedopełnienie tych warunków.

Inną nowością będzie rozszerzenie możliwości uzyskania porady zdalnej na wszystkich beneficjentów, także po ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego. W pierwszych trzech kwartałach zeszłego roku udzielono 76 410 porad zdalnych, co stanowi ok. 20 proc. wszystkich porad w tym okresie. Projekt przewiduje też wprowadzenie centralnego systemu informatycznego zapisów na porady (do dziś bowiem ok. 30 proc. powiatów prowadzi zapisy telefonicznie lub przy pomocy papierowych notatek.

Rozwiązania te mają pomóc bardziej równomiernie obciążać pracą wszystkie punkty NPP (będzie można zapisać się na poradę zdalną do tych mniej obłożonych, niezależnie od tego, gdzie się znajdują) oraz umożliwić im specjalizację w konkretnej dziedzinie. Zostanie za to wprowadzony limit dwóch wizyt w tygodniu (w szczególnych przypadkach więcej).

Doradcy obywatelscy będą zaś mogli prosić o okazanie dokumentu tożsamości, a także odmówić udzielenia porady, jeśli wykracza poza poradnictwo obywatelskie – muszą wtedy skierować beneficjenta do miejsca, w którym udzielona mu zostanie odpowiednia pomoc. Obniżono też wymogi dla instytucji prowadzących szkolenia dla doradców. Prowadzić je będą mogły zrzeszenia co najmniej pięciu NGO istniejące min. pięć lat oraz uczelnie podlegające MS.

Etap legislacyjny: uzgodnienia

Małżeństwo nie jest stroną postępowania administracyjnego

Stan faktyczny

WSA rozpoznał skargę na postanowienie SKO w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Omawianym wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego przez A.S.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta decyzją z 23.9.2022 r. ustalił A. oraz A.S. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pouczeniu od powyższej decyzji Organ I instancji wskazał stronom, że służy od niej odwołanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Wskazana decyzja doręczona została jedną przesyłką na rzecz A. i A.S., przy czym odbiór przesyłki został potwierdzony 29.9.2022 r. przez A.S.

14.10.2022 r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) A. i A.S. złożyli odwołanie od decyzji. SKO postanowieniem z 25.11.2022 r. wydanym na podstawie art. 134 KPA stwierdziło, że odwołanie A. i A.S. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Na to rozstrzygnięcie skargę do WSA w Olsztynie wywiodła A.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze wskazano na fakt doręczania korespondencji w sprawie do dwóch osób w jednej kopercie. Skarżąca zarzuciła, że SKO prawdopodobnie popełniło w tym zakresie ten sam błąd co Burmistrz, polegający na potraktowaniu jej i męża jako jednej i tej samej strony postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 zd. 1 KPA w zw. art. 28, art. 40-42, art. 109 § 1 i art. 129 § 2 KPA poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza, mimo że uchybienie takie w jej przypadku nie nastąpiło, gdyż odwołanie zostało wniesione w momencie, w którym wiążący ją ustawowy termin do jego wniesienia nie rozpoczął jeszcze biegu, ponieważ do dnia wniesienia odwołania wskazana decyzja nie została jej doręczona. Wprawdzie doręczono ją uczestnikowi i tylko jemu, dlatego też weszła już do obrotu prawnego i mogła zostać zaskarżona.

Zarzuciła, że potraktowano ją i męża jako jedną i tę samą stronę postępowania. Wskazała, że sądy administracyjne jednogłośnie uznają, że doręczanie w taki sposób pism w postępowaniu administracyjnym jest nieprawidłowe, gdyż stroną nie jest małżeństwo, lecz status taki ma każdy z małżonków z osobna, a więc każdemu z nich należy doręczyć jego egzemplarz decyzji (np. wyrok WSA w Gdańsku z 27.11.2013 r., II SA/G d 711/13). Skoro zatem decyzja nie została jej formalnie doręczona, to tym samym nie rozpoczął biegu wiążący ją termin do wniesienia odwołania.

W celu wyeliminowania opisanego, niezgodnego z przepisami stanu rzeczy, skarżąca złożyła do Burmistrza wniosek o doręczenie decyzji. Nadto skarżąca podniosła, że fakt niedoręczenia jej decyzji nie stał na przeszkodzie wniesieniu przez nią odwołania od tej decyzji, ponieważ na skutek doręczenia jej uczestnikowi zdążyła ona wejść do obrotu prawnego, a więc mogła być już przedmiotem zaskarżenia.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, niedopuszczalność zaskarżania decyzji organów administracji przed ich doręczeniem nie jest zasadą bezwzględną, lecz dotyczy tylko przypadków, gdy dana decyzja nie została jeszcze doręczona żadnej ze stron. Wówczas bowiem nie istnieje ona jeszcze jako akt administracyjny, nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może też stanowić przedmiotu zaskarżenia.

Stanowisko WSA

Poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie SKO, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do skarżącej.

Stosownie do treści art. 129 § 1 KPA odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 KPA). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 KPA, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu administracyjnym stronami są zatem poszczególni małżonkowie jako osoby fizyczne, a nie małżeństwo jako instytucja mająca swoje unormowanie w przepisach KRO. Jak wskazano w wyroku NSA z 20.5.2021 r., II OSK 2379/18, Legalis, pogląd, jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywierało taki sam skutek, jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny. Doręczenie orzeczenia w jednej kopercie do obojga skarżących stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 1 i 3 KPA, z którego wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, do rąk jednego, może zostać uznane za skuteczne wobec drugiego małżonką tylko wówczas, jeśli drugi z małżonków nie zakwestionuje i nie podważy sposobu doręczenia (por. wyrok NSA z 17.5.2012 r., I OSK 764/11, Legalis, oraz wyrok NSA z 19.10.2011 r., I OSK 131/11, Legalis).

W sprawie decyzja nie została skierowana do skarżącej – w przesyłce tej nie zamieszczono odpisu decyzji dla skarżącej. Nadto skarżąca zawnioskowała o prawidłowe doręczenie jej wskazanej decyzji. Nie budzi zatem żadnej wątpliwości, że skarżąca kwestionuje sposób doręczenia jej decyzji Organu I instancji, a raczej brak doręczenia jej wskazanej decyzji.

W ustalonym i niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym, w ramach art. 40 § 1 i § 3 KPA, brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja Organu I instancji została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącej, a tym samym że termin do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 KPA rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie, w przypadku skarżącej rozpoczął bieg.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że uznanie przez SKO prawidłowości doręczenia decyzji Organu I instancji wobec skarżącej stanowi naruszenie art. 40 § 1 i § 3 KPA, a w konsekwencji stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w przypadku skarżącej oznacza naruszenie przepisów art. 129 § 2 i art. 134 KPA. Z tego też powodu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego przez skarżącą.

Rozpoznając ponownie sprawę, przyjmując, że odwołanie A.S. zostało wniesione w terminie, Organ odwoławczy rozpozna ten środek zaskarżenia – w przypadku braku innych przeszkód. Nieprawidłowe doręczenie nie może rodzić negatywnych skutków dla strony, w szczególności w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Należy także w tym miejscu wyjaśnić, że nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego, wadliwego. Także bowiem decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie czy prawidłowości dokonanego doręczenia.

Komentarz

Po wznowieniu postępowania trzeba ponownie rozpoznać sprawę administracyjną

Postępowanie administracyjne

W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do A.G., B.G. i C.G. rozpoczęto budowę linii kablowych wraz ze stacją transformatorową i słupem linii napowietrznej. Ponieważ A.G., B.G. i C.G. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, na podstawie którego prowadzono prace, wnieśli o wznowienie tego postępowania. Prezydent Miasta D. uznał, że strony postępowania zostały ustalone w sposób prawidłowy, natomiast Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję o pozwoleniu na budowę oraz umorzył postępowanie w tej sprawie.

W ocenie organu II instancji A.G., B.G. i C.G. nie powinni zostać pozbawieni udziału w postępowaniu. Z art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud) wynika, że przymiot strony jest konsekwencją samego faktu oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie a nie tego, czy to oddziaływanie przekracza ustalone normy. Wojewoda stwierdził, że wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości ok. 3 m od istniejącego budynku bez wątpienia pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców i naraża ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym, hałasie i wibracjach, naruszy ład przestrzenny i pogorszy warunki krajobrazowe. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na zakończenie budowy, nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, dlatego właściwy organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze.

Postępowanie przed WSA

Inwestor – „T.” S.A. zaskarżyła decyzję Wojewody, zarzucając m.in. naruszenie art. 10 § 1 KPA poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w toku postępowania wznowieniowego i odwoławczego. Skarżąca dowodziła, że pełnomocnik, do którego kierowano korespondencję, reprezentował ją jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zatem jego działanie zakończyło się w momencie wydania ostatecznej decyzji w tej sprawie. Skarżąca twierdziła również, że dokonane przez Wojewodę ustalenia o oddziaływaniu spornej inwestycji na działkę wnioskodawców, zostały dokonane w sposób całkowicie dowolny i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w bliskiej odległości od istniejącego budynku prowadzi do pogorszenia warunków mieszkaniowych osób go zamieszkujących. W ocenie Sądu, stroną postępowania w spornej sprawie powinny być nie tylko osoby, których interes prawny został naruszony, ale też takie, na których nieruchomości stacja transformatorowa może oddziaływać. Nie ma przy tym znaczenia, że z projektu budowlanego wynika, iż spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę.

Specyfika postępowania wznowieniowego

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że wniesienie podania o wznowienia postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ ponownie rozpatruje sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. W sytuacji gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, z udziałem wszystkich stron aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję.

NSA zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 KPA powinno nastąpić wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a zarazem nie wystąpi żadna z przesłanek wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej, określonych w art. 146 KPA. NSA wskazał, że obowiązkiem Wojewody było więc ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej, a ograniczył się on tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, czyli uznania A.G., B.G. i C.G. za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie przez Wojewodę ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 KPA samo w sobie nie przesądzało o wadliwości decyzji ostatecznej w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Strony postępowania

Z art. 28 KPA wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga art. 28 ust. 2 PrBud, zgodnie z którym, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie NSA, z analizy decyzji Wojewody wynika jednak, że uznanie A.G., B.G. i C.G. za strony postępowania nastąpiło bez żadnych ustaleń, jedynie w oparciu o subiektywny pogląd, iż wybudowanie stacji transformatorowej pogorszy ich ogólne warunki mieszkaniowe. Organ nie dokonywał oceny zgodności lokalizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami ani ustaleń czy objęte wnioskiem inwestora urządzenia elektroenergetyczne rzeczywiście emitują pole szkodliwe dla otoczenia, generują hałas lub wibracje. Wojewoda z góry przyjął występowanie immisji oraz pozostałych wskazanych przez wnioskodawców ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Czy pełnomocnictwo ze sprawy o pozwolenie na budowę obejmuje postępowanie wznowieniowe?

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie powiadamiania pełnomocnika a nie skarżącej o wszczęciu postępowania wznowieniowego i wydanych decyzjach, NSA wyjaśnił, że z przepisów KPA nie można wyprowadzić wprost zakresu pełnomocnictwa. Nie wynika z nich czy pełnomocnictwo udzielone w sprawie pozwolenia na budowę rozciąga się również na wznowione postępowanie, tak jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji powiadamianie pełnomocnika inwestora z postępowania administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym, nie może być uznane za takie naruszenie prawa, które miałoby wpływ na wynik postępowania. NSA podkreślił, że w okolicznościach tej sprawy doręczenie to nie przeszkodziło „T.” S.A. skutecznie zaskarżyć decyzji Wojewody do sądu administracyjnego i wnieść skargę kasacyjną od jego wyroku. Jednocześnie zaznaczano, że w ponownym postępowaniu przed organem odwoławczym, z uwagi na zarzuty braku skutecznego umocowania pełnomocnika, konieczne będzie wyjaśnienie również tej kwestii.

Nowe formularze ZUS DRA i RCA

Od 1.5.2023 r. obowiązują nowe formularze ZUS DRA i RCA, na których przedsiębiorcy muszą rozliczyć składkę zdrowotną za 2022 r. Czasu jest niewiele (do 22.5.2023 r.).

– A problemów dużo, bo Polski Ład bardzo skomplikował zasady liczenia składki – mówi Artur Kowalski, doradca podatkowy w kancelarii AK-TAX. Podkreśla, że rozliczenie roczne to nowy obowiązek dla biznesu. I wielu przedsiębiorców spotka niemiła niespodzianka, będą bowiem musieli ZUS-owi dopłacić.

Nowe formularze

Spójrzmy na nowe formularze. Do rocznego rozliczenia przeznaczona jest część XII. Przedsiębiorcy, którzy są na skali bądź liniowym PIT, muszą w niej wpisać dochód z działalności za 2022 r.

– Zasadniczo powinien się pokrywać z dochodem wykazanym w zeznaniu podatkowym. Będzie jednak wiele wyjątków, np. u przedsiębiorców, którzy sprzedali środki trwałe, rozliczają różnice remanentowe czy też mieli przez parę miesięcy zawieszoną działalność – tłumaczy Izabela Leśniewska, doradca podatkowy w kancelarii Alo-2.

ZUS przypomina też, że przy ustalaniu składkowego rocznego dochodu uwzględniamy przychody zwolnione przez Polski Ład z PIT (chodzi o ulgę dla rodziców mających przynajmniej czwórkę dzieci, seniorów oraz wracających z zagranicy).

Następnie wpisujemy roczną podstawę wymiaru składki. – Powinna być taka sama jak dochód. Nie może jednak być mniejsza niż 36 120 zł, tyle wynosi minimalna podstawa wymiaru. Taką kwotę wykażą przedsiębiorcy, którzy mieli niższe dochody – wyjaśnia Izabela Leśniewska.

Kolejna pozycja to roczna składka. U przedsiębiorców na skali wynosi 9 proc. podstawy wymiaru, u liniowców 4,9 proc. Porównujemy ją z sumą miesięcznych składek wynikających ze złożonych do ZUS deklaracji. One też były liczone od podstawy wymiaru, którą był dochód (minimalna składka wynosiła 270,90 zł).

– W deklaracji wpisujemy składki należne za okres luty 2022 – styczeń 2023. Czyli liczone od dochodu za okres styczeń 2022 – grudzień 2022. Składkę zdrowotną u przedsiębiorców na skali oraz liniówce liczy się bowiem z przesunięciem, od dochodu za poprzedni miesiąc – tłumaczy Artur Kowalski.

Trochę inaczej rozliczenie wygląda u ryczałtowców. Przypomnijmy, że są oni podzieleni na trzy grupy, w zależności od wysokości przychodów (pomniejszonych o składki na ubezpieczenia społeczne). W każdej grupie składka zdrowotna jest inna. W rozliczeniu rocznym ryczałtowcy wykazują przychód z działalności za 2022 r. Potem podają kwotę rocznej składki. Porównują ją ze składkami należnymi za okres styczeń–grudzień (u nich nie ma przesunięcia, jak u przedsiębiorców na skali bądź liniówce).

Co dalej? Jeśli roczna składka jest wyższa niż suma miesięcznych, musimy dopłacić różnicę (do 22 maja). Eksperci podkreślają, że taka niemiła niespodzianka może spotkać zwłaszcza ryczałtowców. Tak wynika z zasad ich rozliczania. Jeśli bowiem na początku roku ryczałtowiec znajduje się w niższym progu, płaci mniejszą składkę. Za miesiąc, w którym przekroczy limit przychodu (i za następne), odprowadza już wyższą kwotę. Przekroczenie progu przychodów powoduje też, że wyższa składka zdrowotna obowiązuje za cały rok. I wychodzi kwota do dopłaty.

Ryczałtowcy mają też drugą możliwość – opłacanie składek zdrowotnych na podstawie przychodu z poprzedniego roku. Wtedy odprowadzają je w stałej wysokości przez cały rok. Oni także mają obowiązek dopłaty, jeśli przychody z 2022 r. są wyższe niż z 2021 r. i przekraczają progi. Kwota, którą muszą przelać do ZUS, może wynieść nawet ponad 8 tys. zł.

Czy dopłacać będą też musieli przedsiębiorcy na skali i liniowym PIT? – Wszystko zależy od tego, jakie mieli dochody i jaka im wychodziła składka za poszczególne miesiące. U nich także może pojawić się obowiązek dopłaty – mówi Izabela Leśniewska.

Można na papierze

ZUS informuje, że nowe formularze (DRA dla prowadzących działalność jednoosobowo, RCA dla opłacających składki też za inne osoby) można wypełniać i wysyłać elektronicznie w programie Płatnik lub w aplikacji ePłatnik na Platformie Usług Elektronicznych (PUE). Wersje papierowe są dostępne w placówkach ZUS. Może z nich skorzystać przedsiębiorca, który rozlicza składki wyłącznie za siebie albo zgłaszający do ubezpieczeń nie więcej niż pięć osób (jeśli nie korzysta z elektronicznej formy przekazywania dokumentów).

Przeszkoleni prawnicy są gwarancją poprawy statystyk sądowych

Kluczem do zakończenia mediacji ugodą jest wypracowanie porozumienia między stronami. Aby było to możliwe, podstawowym obszarem podnoszenia kwalifikacji wydaje się być sposób diagnozowania interesów stron zaangażowanych w konflikt, wyrażania stanowisk i formułowania potrzeb.

Alternatywna droga

Na etapie sporu, który rozgrywa się w sądzie, podstawowe znaczenie mają: ewaluowanie sytuacji procesowej, ocena dostępności i jakości dowodów możliwych do przeprowadzenia w sprawie, opracowanie strategii postępowania oraz skalkulowanie ryzyka procesowego. Wynik analizy wskazanych obszarów był od zawsze elementem, który skłaniał pełnomocników do rozważenia alternatywnych dla postępowania sądowego dróg rozwiązania konfliktu. Aktualnie na opisaną sytuację nakłada się niewątpliwa niestabilność linii orzeczniczej sądów, bardzo częste zmiany przepisów prawnych zarówno materialnych, jak i proceduralnych, niezwykłe rozciągnięcie w czasie postępowań sądowych, niepewność co do rozstrzygnięcia pozostawionego w rękach osoby trzeciej, która być może należy do osób nominowanych na funkcję sędziego na podstawie kwestionowanych przepisów o zasadach działania Krajowej Rady Sądownictwa, co może rodzić wątpliwości co do prawidłowości i ostateczności wydanego orzeczenia, niezależnie od jego treści. Równolegle do powyższego ubożejące społeczeństwo, obawa przed ryzykiem i kosztami procesowymi oraz ogólna niechęć do wymiaru sprawiedliwości skłania wiele osób do poszukiwania rozwiązań poza sądami.

W tych okolicznościach prawnicy podejmują coraz częściej decyzję o podjęciu próby mediacyjnej, koncyliacyjnej czy też każdej alternatywnej dla rozwiązania sporu na przedpolu procesu sądowego. Centrum Mediacji działające przy Naczelnej Radzie Adwokackiej, jak i centra działające przy izbach adwokackich w całym kraju prowadzą szkolenia zarówno w zakresie mediacji, jak i specjalistycznych zagadnień tematycznych, np. mediacje karne, mediacje rodzinne, podział majątków, komunikacja, elementy psychologii, prawo własności intelektualnej. Baza specjalistów jest bardzo szeroka, a zainteresowanie i zróżnicowane metody prowadzenia szkoleń (stacjonarne, hybrydowe, online) sprawiają, że niemal z dnia na dzień wzrasta liczba świetnie przygotowanych specjalistów, którzy oddolnie wspierają system rozwiązywania sporów. Obecnie przeszkolonych przez Centrum Mediacji przy NRA jest ponad 1800 adwokatów. To ogromna liczba prawników kompetentnych i przygotowanych do prowadzenia i uczestniczenia w mediacji. Spora część z nich posiada certyfikaty szkoleń branżowych.

Szansa na sukces

Kompetencje komunikacyjne, empatia, doświadczenie życiowe i zawodowe oraz znajomość prawa są solidnym gruntem do osiągnięcia sukcesu. Co więcej, sukcesu, który promuje adwokatów specjalistów świadczących usługi w obszarze polubownego rozwiązywania sporów. Sytuacja taka jest bardzo korzystna dla wymiaru sprawiedliwości, ale także dla środowiska, które cały czas poszukuje rynków dla świadczenia usług prawnych. Usługi przedsądowe dla wielu stają się wymarzonym obszarem działania. Nadal nie jest on ani rozwinięty ani zagospodarowany. Jest na nim miejsce zarówno dla prawników, jak i dla specjalistów z innych obszarów. Wspieranie się środowisk, które budują lub umacniają wartości społeczne, jest bardzo istotne. Niesmak budzą wypowiedzi, które oparte są na niewiedzy, uproszczeniach, stereotypach, które rujnują kruche zaufanie do polubownych metod rozwiązywania sporów. Nie sposób w tym miejscu nie odnieść się do wypowiedzi zamieszczonej na łamach „Rzeczpospolitej” kilka tygodni temu. Chodzi o tekst opatrzony tytułem „Gdy wkraczają pełnomocnicy, liczba ugód spada. To zrozumiałe, bo ich zadaniem jest wygrana klienta, a nie ugoda, która bierze też pod uwagę oczekiwania drugiej strony” („Rzeczpospolita” 22.3.2023 r.). Słowa zacytowane jako wypowiedź Jerzego Książka, prezesa Polskiego Centrum Mediacji, nie są poparte ani badaniami, ani statystyką, ani nawet najskromniejszym odniesieniem do podstawy faktycznej. Wypowiadający się sam nie jest ani adwokatem, ani prawnikiem. Prawdopodobnie nie zna zasad wykonywania zawodu adwokata i propaguje tezę, która jakkolwiek oparta jest na argumencie pars pro toto (wszak nie każdy pełnomocnik to adwokat lub radca prawny, a co więcej, nie każdy pełnomocnik musi być prawnikiem), może uderzyć zwłaszcza w profesjonalnych pełnomocników. Aby obalić to nieuzasadnione twierdzenie i budować solidne zaufanie społeczne, warto przypomnieć, że obowiązkiem działalności profesjonalnych pełnomocników jest „dążenie do rozstrzygnięć pozwalających zaoszczędzić klientowi kosztów oraz doradzać ugodowe zakończenie sprawy, gdy jest to uzasadnione interesem klienta” (§ 44 Zbioru Zasad Etyki i Godności Zawodu Adwokata).

Nie chodzi o wygraną

Myli się więc Jerzy Książek, twierdząc, że celem jest wygrana klienta. Owszem, może nim być, gdy ocena interesów klienta uzasadnia przyjęcie takiej drogi postępowania. O drodze postępowania decyduje jednak klient, a brak woli wejścia na drogę polubowną może być uzasadniony interesem klienta opartym na założeniach znanych tylko stronie i pełnomocnikowi. Równie niepopartą argumentami tezą wypowiadaną publicznie jest zdanie wypowiedziane przez Magdalenę Grudziecką, wiceprezesa Polskiego Centrum Mediacji. „Wielu prawników uważa, że ma umiejętności mediacyjne, bo zna prawo”. Także w tym wypadku wypowiedź pada z ust nieprawniczych, nie jest podane ani badanie, ani sondaż, ani nawet przyczyna sformułowania tezy.

Dlaczego padają wypowiedzi niechętne gremiom prawniczym? Dlaczego ignorowany jest ogromny wysiłek korporacji prawniczych i sędziów oraz MS, aby zwiększyć kompetencje prawników w obszarze mediacji? Klasyk odpowiedziałby – nie należy wątpić tam, gdzie ma się pewność. Zwiększająca się liczba świetnie wyszkolonych prawników mediatorów to konkurencja dla PCM, zwłaszcza w obszarze mediacji gospodarczych, bo tak najczęściej dochodzi do sporów z udziałem pełnomocników. Może warto zbadać: ile ugód jest zawieranych z udziałem prawników mediatorów i ile ugód jest zawieranych z udziałem pełnomocników w stosunku do postępowań bez ich udziału. Warto zapytać, jaki procent ugód zawartych przed mediatorem prawnikiem jest zatwierdzany, a jaki procent przed nie prawnikami. Pytając o to, co było przyczyną niedojścia do porozumienia, należy zapytać nade wszystko strony. To one wiedzą, dlaczego rozwiązanie polubowne nie zmaterializowało się. Ocenę działalności pełnomocników mogą przedstawić sędziowie, którzy po publikacji przywołanego tekstu z „Rzeczpospolitej” w zdecydowanej większości wyrazili odmienny pogląd od oceny prezesa i wiceprezesa PCM. W tych okolicznościach, apelując o podniesienie poziomu edukacji w zakresie alternatywnych metod rozwiązywania sporów, warto kierować się interesem odniesionym do szerokiego horyzontu wartości społecznych.

Autorka jest adwokatem, doktorem i prezesem Centrum Mediacji przy Naczelnej Radzie Adwokackiej.

Rządowy bat na patodeweloperkę

Po miesiącach zapowiedzi Ministerstwo Rozwoju i Technologii ujawniło projekt, który ma przeciwdziałać tzw. patodeweloperce. Chce zmienić rozporządzenie ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Więcej przestrzeni

Zwiększone mają zostać odległości między budynkami wielorodzinnymi stojącymi na sąsiadujących działkach – odległość od granicy działki budynku o co najmniej czterech kondygnacjach ma wynosić co najmniej 5 metrów.

Dotychczas przepisy mówiły jedynie o odległości od granicy działki nie mniejszej niż 4 metry budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy oraz nie mniejszej niż 3 metry budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez okien lub drzwi. Te zapisy pozostały w obecnym projekcie, ale nie obejmują bloków ponadczterokondygnacyjnych.

Inżynier Rafał Zarzycki, wiceprezes Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa i właściciel biura projektowego, uważa, że biorąc pod uwagę komfort życia mieszkańców, zmiany, które planuje wprowadzić rząd, są słuszne. Jednak, uważa ekspert, takie zwiększanie odległości ma pozytywny wydźwięk w zabudowie swobodnej, ale już nie w śródmiejskiej.

Wiceprezes PIIB podkreśla, że im dalej od centrów miast, tym większe jest zapotrzebowanie na otwartą przestrzeń, ale w metropoliach oczekiwane są lokale o małych powierzchniach, za to w bardzo dobrej lokalizacji, a ponadto odpowiednio skomunikowane.

Ekspertka ds. polityki mieszkaniowej dr Alina Muzioł-Węcławowicz za priorytet uważa wprowadzenie regulacji prawnych, które uniemożliwią funkcjonowanie tzw. mikrokawalerek. Dotychczas, zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mieszkanie nie powinno mieć powierzchni mniejszej niż 25 metrów kwadratowych, ale zdarza się, że te przepisy nie są przestrzegane i np. mieszkania dzieli się na mniejsze.

Zgodnie z projektem rozporządzenia nie będzie już szans na kolejne niewielkie lokale użytkowe, które były przerabiane na mieszkania. Po nowelizacji lokale użytkowe w budynku będą musiały mieć powierzchnię nie mniejszą niż 25 metrów kwadratowych. Ma to zapobiec przekształcaniu takich lokali na mieszkania. Jedynie na parterze lub pierwszym piętrze, z dostępem bezpośrednio z zewnątrz, będzie dopuszczalne wydzielanie mniejszych lokali.

Wskutek konsultacji m.in. z branżą deweloperską zdecydowano, że w budynkach wielorodzinnych będą musiały zostać wyznaczone, w pobliżu wejścia, pomieszczenia przeznaczone do przechowywania rowerów lub wózków dziecięcych (mają mieć powierzchnię minimum 15 metrów kwadratowych). Alternatywą jest budowa oddzielnych budynków na tę funkcję.

Polski Związek Firm Deweloperskich pozytywnie ocenia proponowane rozwiązania promujące transport rowerowy czy zwiększające liczbę terenów zielonych w miastach.

– Warto jednak podkreślić, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat prywatni przedsiębiorcy wybudowali ponad milion mieszkań, a szeroko komentowane przypadki nieprawidłowych działań stanowią promil tej liczby – zauważa w przesłanej do mediów opinii Polski Związek Firm Deweloperskich.

Drzwi mają izolować

W projekcie rozporządzenia określono, że gdy balkony sąsiednich mieszkań w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdują się na jednej płycie balkonowej, między tymi balkonami będzie trzeba stosować pełne oddzielenie w postaci stałej przegrody, o przepuszczalności światła nie mniejszej niż 30 proc. i nie większej niż 50 proc., wysokości co najmniej 2,2 metra.

Projekt głosi, że deweloperzy, budując nowe lokale mieszkalne, będą mieli obowiązek stosowania drzwi wejściowych do mieszkania z klatki schodowej lub korytarza komunikacji ogólnej o izolacji akustycznej nie mniejszej niż 38 dB.

Odnosząc się do zmian proponowanych przez rząd, wiceprezes Polskiej Izby Inżynierów przypomina o kwestiach finansowych i ekonomicznych.

– Mieszkania mogą stać się mniej dostępne. W cenę lokalu są bowiem wliczone m.in. koszty zakupu gruntu. Gdy na powierzchni kupionej przez dewelopera przez wymagania dotyczące zwiększenia odległości między budynkami powstanie mniej mieszkań, to więcej będą musieli zapłacić nabywcy lokali – zauważa i reasumuje: – W samym Wrocławiu brakuje 100 tys. mieszkań, a gdyby nie deweloperzy, to brakowałoby ich znacznie więcej. Rząd, chcąc umożliwić Polakom dostępność mieszkań, nie powinien więc komplikować pracy deweloperom.

Etap legislacyjny: uzgodnienia

Nauczyciel jako osoba pełniąca funkcję publiczną na gruncie DostInfPubU

Stan faktyczny

WSA rozpoznał skargę wnioskodawcy na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Omawianym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji.

W sprawie tej wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. skanu protokołu z kontroli PIP przeprowadzonej w Szkole. Dyrektor udostępnił wnioskodawcy ww. dokument. Autor wniosku dostrzegł, że przesłany mu dokument nie zawiera załączników, które stanowią jego integralną część. Zażądał przesłania brakujących załączników. W odpowiedzi Dyrektor poinformował, że załączniki zawierają dane wrażliwe i w związku z tym nie zostaną udostępnione. Wnioskodawca wezwał do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem lub wydania decyzji odmownej. Wydając decyzję, Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie załączonych do protokołu kontroli tabel imiennych z wynagrodzeniem pracowników placówki i innych dokumentów stanowiących załączniki do protokołu. Zważył, że stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach prawa. Uznał, że w sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób wymienionych w załącznikach (także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do celów prywatnych i zawodowych). Wskazał, że ograniczenia nie obejmują informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem funkcji. Wywiódł, że spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, które mają charakter usługowy i techniczny (pozbawione charakteru władczego). Przyjął, że takie funkcje sprawują nauczyciele i pracownicy szkoły, a ujawnienie żądanych w sprawie dokumentów może naruszać ich dobra osobiste.

Strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym Burmistrz utrzymał decyzję Dyrektora w mocy.

W skardze na decyzję Burmistrza skarżący zarzucił naruszenie m.in. art. 5 ust. 2 DostInfPubU, w zakresie w jakim stanowi on o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, przez brak jego zastosowania polegający na błędnym przyjęciu, że osoby, których dotyczy informacja, nie sprawują funkcji publicznych.

Stanowisko WSA

WSA uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie należało rozstrzygnąć, czy Organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci załączonych do protokołu kontroli tabel imiennych z wynagrodzeniem nauczycieli oraz pozostałych załączników do protokołu.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa do udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 DostInfPubU, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W kwestii charakteru wynagrodzeń nauczycieli (jako informacji publicznej) oraz statusu nauczycieli (jako osób pełniących funkcje publiczne) wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z 8.7.2022 r., IV SAB/Wr 1002/21, Legalis.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) DostInfPubU udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych, majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie DostInfPubU. Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a więc informację o majątku publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, a zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia pobierającej je osobie (por. wyrok NSA z 5.1.2016 r., I OSK 3087/14, Legalis).

Oceny tej nie zmienia art. 5 ust. 2 DostInfPubU, ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na wskazane w nim ograniczenia.

W kontekście treści ww. przepisu rozważenia wymaga, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Problem ten był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 KK ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący.

Nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Odnosi się to w orzecznictwie NSA np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi. Pozostają one bowiem w związku materialnym, a nie formalnym, z władzą publiczną.

Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie DostInfPubU autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 KK. Użyte w art. 5 ust. 2 DostInfPubU pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców DostInfPubU i najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną, wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 27.3.2018 r., I OSK 1526/16, Legalis).

W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych.

Konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika.

Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną czy dodatku motywacyjnego, oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej.

Komentarz