Likwidacja barier administracyjnych i prawnych w 2023 r.

Etap legislacyjny

20.4.2023 r. Prezydent RP podpisał ustawę z 26.1.2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 803, dalej: LikwZbBarAdmPrU). LikwZbBarAdmPrU weszła w życie 12.5.2023 r. i wprowadziła zmiany w 16 aktach prawnych.

Najważniejsze z wprowadzonych zmian

Gwarancja wypłacalności nie oznacza gwarancji zapłaty

Sejm w połowie lipca przyjął nowelizację art. 649¹ KC, która przewiduje, że wykonawcy umów o roboty budowlane zawartych ze Skarbem Państwa jako inwestorem utracą prawo do występowania o udzielenie gwarancji zapłaty za roboty budowlane. Nowelizacja będzie mieć zastosowanie także do umów zawartych przed dniem jej wejścia w życie.

Uzasadnienie projektu nowelizacji wskazuje, że skoro Skarb Państwa jest inwestorem „dającym gwarancję wypłacalności”, to nie ma potrzeby, by udzielał wykonawcom gwarancji zapłaty. O ile z aksjomatami wypłacalności Skarbu Państwa i braku jego zdolności upadłościowej trudno polemizować, o tyle szczegółowe motywy i skutki nowelizacji nasuwają wiele pytań. „Gwarancja wypłacalności” nie oznacza „gwarancji zapłaty”, a zwłaszcza zapłaty „terminowej”. Pytanie zaś, „kiedy” nastąpi zapłata, jest dla przedsiębiorców budowlanych kluczowe. Produkcja budowlana jest kapitałochłonna, a od wykonawców trudno oczekiwać, że będą finansować cudze inwestycje i odzyskiwać poniesione koszty dopiero w wyniku wieloletnich batalii sądowych. Gwarancja zapłaty za roboty budowlane – jak wynika verbis legis z art. 649¹ § 1 KC – ma zabezpieczać „terminową zapłatę umówionego wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych”. Ochrona terminowości zapłaty oraz związane z nią zagadnienia unikania zatorów płatniczych i zapobiegania upadłościom przedsiębiorców budowlanych stanowiły istotne motywy uchwalenia przepisów o gwarancji zapłaty za roboty budowlane, wprowadzonych do Kodeksu cywilnego w 2010 r., a także poprzedzającego ich wprowadzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2006 r., K 47/04. Tymczasem uzasadnienie projektu nowelizacji całkowicie te motywy pomija.

W uzasadnieniu wskazano, że wykonawcy wykorzystują uprawnienie do żądania udzielenia gwarancji, by sztucznie kreować przesłankę odstąpienia od umowy z winy inwestora (art. 649⁴ § 1 KC). Ten argument również wydaje się wątpliwy. Podstawa odstąpienia od umowy może pojawić się dopiero wtedy, gdy inwestor nie dostarczy wykonawcy gwarancji w terminie lub gdy nie spełnia ona wymagań ustawowych. Trudno uznać za nadużycie skorzystanie przez wykonawcę z uprawnienia, które wynika ex lege na wypadek niewykonania ustawowego obowiązku przez inwestora. W sytuacji, gdy zachowanie wykonawcy byłoby sprzeczne z zasadą czystych rąk, inwestor może skutecznie poszukiwać ochrony na drodze sądowej za pomocą istniejących instytucji, takich jak art. 5 KC.

Uzasadnienie nowelizacji wskazuje, że ma ona służyć ochronie interesów fiskalnych Skarbu Państwa, a jednocześnie nie jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów prawa cywilnego. Nasuwa się jednak pytanie, dlaczego beneficjentami analogicznego traktowania nie miałyby być oprócz Skarbu Państwa także jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty pozbawione zdolności upadłościowej (art. 6 Prawa upadłościowego).

Ustawa budzi również zastrzeżenia z perspektywy norm intertemporalnych i prawa zamówień publicznych. Odjęcie wykonawcy uprawnienia do żądania gwarancji zapłaty już w toku realizacji zamówienia narusza istniejącą równowagę kontraktową między wykonawcą a inwestorem w sposób, którego wykonawca nie mógł się spodziewać przy zawarciu umowy. Ocena ryzyka kontraktowego przekłada się na wartość ofert składanych przez potencjalnych wykonawców. Pogarszając sytuację wykonawców, nowelizacja może ograniczać ich apetyt na ubieganie się o zamówienia skarbowe, doprowadzić do zwiększenia cen ofertowych i skłaniać do poszukiwania możliwości ubiegania się o zamówienia innych inwestorów. Z tego względu nie tylko motywy prawne, ale też skutki finansowe nowelizacji wydają się wątpliwe.

Rafał Morek jest partnerem, Jan Markiewicz counselem, a Andrzej Girdwoyń associate w kancelarii CMS.

Młodzi kierowcy muszą być kontrolowani

Coraz więcej tragicznych wypadków drogowych powodują najmłodsi stażem kierowcy. Mamy w Polsce uchwalone przepisy, które miały ich wziąć pod kontrolę. Nie działają od wielu lat. Powód? System, który mógłby pomóc w ich pilnowaniu, utknął na etapie umowy z Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych o rozbudowie Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Najwcześniej pojawi się za dwa lata. Są też przepisy, które można wprowadzić bez tej umowy, ale Ministerstwo Infrastruktury się nie kwapi.

Jeżdżą z fantazją

Trójka młodych ludzi ginie we wtorek na drodze ekspresowej, bo wjeżdża wprost pod koła tira. Kilka dni wcześniej na autostradzie A4 młody kierowca (22 lata) zabija dwie osoby. Kraków: 24-latek zabija trójkę pasażerów. Wrocław: ginie trójka pasażerów auta prowadzonego przez 25-latka. To wszystko młodzi kierowcy. Zabija ich i innych nadmierna prędkość oraz brawura.

W Polsce mamy uchwalone przepisy, które pozwoliłyby wziąć pod lupę najmłodszych kierowców. Tak naprawdę to od 2011 r. wielokrotnie odraczany był ich termin wejścia w życie. Ostatnim terminem wskazanym był czerwiec 2018 r.

Od tego momentu wdrożenie oczekujących rozwiązań uzależniono od komunikatu ministra cyfryzacji. – Dwuletni okres próbny dla najmłodszych, listek klonowy na szybie auta itd. To miał być taki okres ochronny dla świeżych kierowców. Dlaczego do dziś nie działa? – pytamy w Ministerstwie Infrastruktury, które odpowiada za kierowców – i tych młodych, i tych starszych.

– Przepisy ustawy o kierujących pojazdami dotyczące regulacji związanych z okresem próbnym dla osób, które po raz pierwszy uzyskały prawo jazdy kategorii B, wejdą w życie po wdrożeniu rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie niezbędnych danych z Centralnej Ewidencji Kierowców.

Za wdrożenie tych rozwiązań odpowiada minister cyfryzacji – tłumaczy Szymon Huptyś, rzecznik prasowy resortu infrastruktury.

I dodaje, że minister cyfryzacji w porozumieniu z ministrem infrastruktury w terminie co najmniej trzech miesięcy przed wdrożeniem wskazanych rozwiązań technicznych ogłosi, że CEPiK działa w pełni.

System nie zrobi wszystkiego

Ministerstwo Cyfryzacji jest innego zdania.

Pytamy o przeszkody we wdrożeniu przepisów, które wzięłyby pod kontrolę najmniej doświadczonych kierowców.

Minister Janusz Cieszyński mówi „Rzeczpospolitej”, że są regulacje, np. te dotyczące listka klonowego na szybie samochodu, które można by wdrożyć wcześniej. I nie wymagają działania Ministerstwa Cyfryzacji, tylko dobrej woli Ministerstwa Infrastruktury.

– Chcemy usprawnić Centralną Ewidencję Pojazdów i Kierowców – mówi minister Cieszyński. I informuje, że od maja 2022 r. negocjuje z Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych umowę o rozbudowie CEPiK.

– Jest szansa, że lada moment umowa zostanie zamknięta – uważa minister.

– Ile czasu potrwa potem uruchomienie systemu dla młodych kierowców? – pytamy ministra Cieszyńskiego. Ten odpowiada, że około dwóch lat.

Pilnować młodych

Tomasz Matuszewski, warszawski egzaminator, wicedyrektor WORD w Warszawie, uważa, że przepisy pilnujące młodych kierowców powinny wejść w życie jak najszybciej.

– Każdy kierowca, szczególnie ten najmłodszy, musi się bardzo pilnować na drodze. To przecież jego początki i nabieranie nawyków. Taki okres próby byłby bardzo przydatny. I niezależnie od tego, co myślą o tym konkretni ministrowie, bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest sprawą najważniejszą – podkreśla w rozmowie z „Rzeczpospolitą” Tomasz Matuszewski.

 

Numer PESEL obligatoryjnym elementem skargi do sądu administracyjnego

Brak numeru PESEL brakiem formalnym skargi

Prezes NSA wniósł o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: Czy niepodanie przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego numeru PESEL, będącej pierwszym pismem w sprawie sądowoadministracyjnej – zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: PostAdmU) – stanowi brak formalny, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 PostAdmU, pod rygorem odrzucenia skargi, w sytuacji gdy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W orzecznictwie NSA można wyróżnić dwa stanowiska:

1. Według pierwszego z nich, w sytuacji gdy numer PESEL strony skarżącej wynika z akt administracyjnych, nie można przyjmować, że występuje brak formalny skargi uniemożliwiający nadanie temu pismu prawidłowego biegu.
2. Zgodnie z drugim stanowiskiem, w przypadku gdy skarżący nie uzupełnił braku formalnego skargi i na wezwanie sądu nie nadesłał do akt sądowych informacji o numerze PESEL, sąd pierwszej instancji jest zobowiązany odrzucić skargę.

Stanowisko NSA

W pierwszej kolejności NSA zauważył, że ww. pytanie wymaga rozważenia, czy istnieje prawna możliwość zastąpienia strony przez sąd w spełnieniu obowiązku podania numeru PESEL, jeżeli pierwsze pismo strony jest dotknięte w tym zakresie brakiem.

W tej mierze należy – zdaniem NSA – odwołać się do stanowiska NSA przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, Legalis, w której rozważana była kwestia dopuszczalności uzupełnienia braku formalnego skargi polegającego na niedołączeniu przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi. W ww. uchwale takie rozwiązanie zostało wykluczone. NSA, uzasadniając przyjęte stanowisko, zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział prawnych możliwości uzupełniania braków formalnych żadnych pism procesowych przez sąd ani nie dokonał rozróżnienia na braki „istotne” i „nieistotne”, wskazał jedynie na braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu. Następnie NSA stwierdził, że sporządzanie w celu usunięcia braków odpisów pisma przez sąd za jedną ze stron postępowania nie tylko nie mieści się w zakresie dopuszczalnych czynności procesowych sądu, ale ponadto mogłoby wskazywać na działanie sądu w interesie jednej ze stron, a to z kolei podważałoby zasadę bezstronności sądu. Brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowiska nakazującego sądowi uzupełnianie braków formalnych pisma procesowego za stronę w celu umożliwienia nadania mu dalszego biegu lub zapobieżenia sankcji prawnej w postaci odrzucenia pisma.

Zaprezentowana argumentacja pozostaje aktualna także w odniesieniu do braku formalnego skargi polegającego na niewskazaniu numeru PESEL. W obu rozważanych przypadkach chodzi bowiem o dopuszczalność uzupełnienia przez sąd, w zastępstwie strony, braku formalnego skargi.

NSA wskazał, że na stronie wnoszącej pismo spoczywa obowiązek wypełnienia wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46-47 PostAdmU. Art. 49 § 1 PostAdmU stanowi, że na wezwanie przewodniczącego strona uzupełnia braki formalne pisma, które uniemożliwiają nadanie mu prawidłowego biegu. Wniesienie pisma zawierającego wszystkie wymagane elementy, a także uzupełnienie jego braków niewątpliwie należy zaliczyć do czynności strony. Nie można oczekiwać, że sąd będzie podejmował czynności należące do strony postępowania. Poszukiwanie przez sąd numeru PESEL strony w aktach administracyjnych nie ma normatywnej podstawy i nie jest obowiązkiem sądu. Jego podanie należy do strony inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Normatywnie określony wymóg formalny pierwszego pisma w sprawie – wskazanie numeru PESEL, nie jest ani trudny do spełnienia, ani skomplikowany. Strona może z łatwością dochować tego warunku. Posługiwanie się numerem PESEL jest powszechnie stosowane w wielu dziedzinach życia (np. przy korzystaniu ze świadczeń opieki zdrowotnej, czy wykonywaniu zobowiązań podatkowych). Nie ma powodów by w przypadku pisma wnoszonego do sądu przyjmować, że spełnienie wymogu wskazania numeru PESEL jest dla strony nadmiernym obciążeniem.

Ponadto NSA podkreślił, że ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku strony określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) PostAdmU. W szczególności nie zastrzegł, że podanie numeru PESEL w pierwszym piśmie jest wymagane, tylko wtedy, gdy tego numeru nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. W związku z tym nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, że obowiązek wskazania numeru PESEL aktualizuje się dopiero wtedy, gdy w aktach administracyjnych którymi dysponuje sąd numer ten nie został utrwalony. Podkreślenia wymaga, że inicjowanie procedury z art. 49 § 1 PostAdmU dotyczy pism strony wnoszonych do sądu i nie jest uzależnione od wyniku uprzedniego badania zawartości akt administracyjnych. Jeżeli w pierwszym piśmie w sprawie strona nie wskazała swojego numeru PESEL, to taki brak pisma podlega uzupełnieniu w ww. trybie. Sąd nie jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych za stronę, w szczególności uzupełniania braków formalnych pisma.

Jak wskazał NSA, poszukiwanie numeru PESEL strony w aktach administracyjnych nie mieści się w czynnościach wstępnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określonych w § 33 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177), zgodnie z którym, po wniesieniu skargi do sądu przewodniczący wydziału orzeczniczego niezwłocznie bada, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych oraz do uiszczenia wpisu, chyba że został złożony wniosek o przyznanie prawa pomocy. Analizowanie akt administracyjnych, często bardzo obszernych, nie jest czynności objętą badaniem skargi od strony formalnej, a właśnie na tym etapie postępowania dochodzi do ustalenia, czy istnieje konieczność wezwania strony o uzupełnienie lub poprawienie wniesionego pisma. Z tych wszystkich względów należy uznać, że koncepcja o możliwości, a nawet obowiązku ustalenia przez sąd numeru PESEL strony i uzupełnienie w ten sposób braku formalnego skargi nie ma podstaw normatywnych.

Dodatkowo NSA zauważył, że w przypadku numeru PESEL sąd teoretycznie ma możliwość uzyskania informacji, które powinna dostarczyć strona. Jednak z woli ustawodawcy obowiązki te zostały nałożone na stronę i rodzą określone konsekwencje procesowe w przypadku ich niewykonania. Z tego powodu nie mogą być przenoszone na sąd.

PostAdmU nie zamyka drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw i wolności jednostki (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), lecz umożliwia każdemu obywatelowi skorzystanie z tego prawa w ramach określonej procedury. Rozwiązania przyjęte w art. 58 § 1 pkt 3 PostAdmU w zw. z art. 57 § 1 zdanie pierwsze PostAdmU i art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) PostAdmU, obligujące sąd do odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi, nie naruszają prawa do sądu i nie stanowią o niekonstytucyjności powołanych przepisów. Obowiązek podania w skardze numeru PESEL nie jest nadmierny. W przypadku gdy strona uchybiła temu obowiązkowi przewodniczący wzywa ją o uzupełnienie tego braku, podając termin, w którym brak powinien być uzupełniony oraz rygor niewykonania zarządzenia. W przypadku odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego stronie skarżącej przysługuje zażalenie. Oznacza to, że wprowadzonym w procedurze sądowoadministracyjnej wymaganiom formalnym towarzyszą rozwiązania procesowe, które pozwalają na naprawienie błędów popełnionych przez stronę. Jeżeli natomiast strona nie skorzysta z możliwości uzupełnienia braku formalnego skargi, to z jej zaniechania nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu prawa strony do sądu.

Powyższe rozważania uzasadniają przyjęcie, że niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) PostAdmU, wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 PostAdmU w związku z art. 58 § 1 pkt 3 PostAdmU, bez względu na to, czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd.

Komentarz

Postępowanie bez ograniczeń uderza w renomę radcy

Choć ustawa o radcach prawnych przewiduje odpowiednie stosowanie do postępowań dyscyplinarnych terminów przewidzianych w kodeksie postępowania karnego (dochodzenie powinno zakończyć się w ciągu dwóch miesięcy z możliwością przedłużania na dalsze okresy trzymiesięczne), to – w odróżnieniu od adwokatury – nie wprowadzili oni wewnętrznych przepisów w tej kwestii. Zdaniem dr. Krzysztofa Kurosza, adiunkta w Katedrze Prawa Cywilnego WPiA UŁ, brak instytucjonalnych ograniczeń czasu trwania postępowań dyscyplinarnych radców prawnych niesie ze sobą niejedno ryzyko.

– Możliwość wzywania klientów biznesowych, co w teorii może oznaczać konieczność dostarczenia dokumentów i zagrożenie dla tajemnicy ich przedsiębiorstw, ryzyko utraty reputacji i odpływu klientów, które może doprowadzić do utraty dochodów. A z drugiej strony ryzyko przedawnienia czynu – wylicza ekspert.

Brak gwarancji?

Prawnik zastrzega, że choć daleki jest od generalizowania, warto zasygnalizować problem o charakterze systemowym, tj. braku gwarancji procesowych dla radców.

– Do czasu postawienia mu zarzutów radca prawny nie jest jego stroną. A jeśli już nią zostanie, to i tak nie przysługują mu żadne gwarancje procesowe czasu postępowania. Latami może mieć uniemożliwione aplikowanie do instytucji wymagających braku postępowania dyscyplinarnego – mówi dr Kurosz. – Zgodnie z koncepcją sprawiedliwości proceduralnej, orzecznictwem TSUE i ETPC, konieczne są proceduralne gwarancje respektowania zasad, a nie jedynie wiara w człowieka. Porządek prawny powinien ograniczać pole systemowej zależności, której prawdopodobieństwo rośnie, gdy prawo nie reguluje terminów trwania postępowania dyscyplinarnego – dodaje.

Włodzimierz Chróścik, prezes KIRP, wskazuje jednak, że gdy trwa postępowanie wyjaśniające, zarówno radca, jak i skarżący mogą informować organy samorządu, że się w ich ocenie przedłuża.

– Do KIRP takie skargi raczej nie wpływają, skargi na przewlekłość są nieliczne – mówi prezes KIRP. – Rzecznicy powinni odpowiednio stosować procedurę karną i przewidziane w niej terminy. Odpowiednie stosowanie powoduje czasem trudności interpretacyjne, ale rozwiązuje je praktyka. Staramy się monitorować statystyki, pracujemy też nad nowym systemem, który pozwoli analizować to szybko w formie elektronicznej – dodaje.

Tymczasem, dla przykładu, średni czas postępowania w OIRP Olsztyn wynosi ok. roku. Z kolei w izbie wrocławskiej w ciągu ostatnich 3,5 roku znacząca większość spraw zakończona została w trzy miesiące, a tylko jedna trwała ponad rok.

– Uważam, że, pomijając nieznaczne spowolnienie działania w okresie 2020–2021 wywołane pandemią, szybkość rozpoznawania spraw dyscyplinarnych zasadniczo się poprawiła w porównaniu ze stanem sprzed pięciu–dziesięciu lat – mówi z kolei Gerard Dźwigała, główny rzecznik dyscyplinarny KIRP. – Na poziomie krajowym i w wielu izbach sprawy w sądach rozpoznawane są na bieżąco. Mimo to czasem dochodzi, tak jak w sądach powszechnych, do przedawnień. Kategorycznie jednak zaprzeczam, aby miało to miejsce często, a tym bardziej że „specjalnie” (celowo) organ prowadził sprawę przewlekle, aby się przedawniła – dodaje.

Przyznaje przy tym, że prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, szczególnie po postawieniu zarzutów, jest dla obwinionego bardziej lub mniej niekomfortowe (mimo że korzysta z domniemania niewinności).

– Co jednak nie może być samo w sobie traktowane jako szykana. Organy muszą mieć prawo prowadzenia postępowań – w interesie przede wszystkim klientów, ogółu radców prawnych i wymiaru sprawiedliwości – podkreśla Gerard Dźwigała. – Nie jest mi również znany ani jeden przypadek przedłużania postępowania w celu wywierania na stronę (w tym radcę prawnego, którego procedura dotyczy) jakiejkolwiek presji – podsumowuje.

Również do Ministerstwa Sprawiedliwości nie docierają sygnały, że rzecznicy dyscyplinarni wykorzystują swoje kompetencje do celowego przedłużenia postępowania lub żądania korzyści majątkowych lub osobistych. Resort zapewnia, że po każdej skardze stron na przewlekłość postępowania stara się wyjaśnić przyczyny.

Regulacje wewnętrzne

Samorząd adwokacki w listopadzie 2018 r. przyjął nowy regulamin działania rzeczników dyscyplinarnych. Jak poinformowała nas Ewa Krasowska, główny rzecznik dyscyplinarny adwokatury, przewiduje on m.in., że dochodzenie dyscyplinarne powinno zakończyć się w ciągu trzech miesięcy od wszczęcia, a postanowienie o przedłużeniu dochodzenia powyżej pół roku musi zawierać czas przewidywanych czynności procesowych i ich wykaz oraz powody nieprzeprowadzenia tych czynności w terminie. Rzecznicy także mają obowiązek składania sprawozdań, w których wskazują sprawy prowadzone powyżej roku.

Także rzecznik praw obywatelskich wskazał już w 2019 r., że nowy regulamin znacznie poprawił sytuację, skracając średni czas postępowania do trzech miesięcy.

Czy podobne rozwiązania planują radcowie?

– Nasze regulaminy łatwiej zmienić niż ustawę, ale nie skrócimy czy nie wydłużymy w nich sami terminów wynikających z kodeksu postępowania karnego czy ustawy o radcach prawnych – wskazuje Włodzimierz Chróścik. – Rozmawiamy o tym, co powinno być zmienione w ustawie, żeby pion dyscyplinarny działał jeszcze lepiej i sprawniej. Wnioski powinny pojawić się w listopadzie – podsumowuje.

I dodaje, że główną przyczyną przedawnień jest fakt, że skarga do rzecznika wpływa pod koniec terminu przedawnienia karalności (trzy lub pięć lat). Czasem pion dyscyplinarny musi także czekać na ustalenia prokuratury lub sądów – gdy delikt stanowi także przestępstwo. Wówczas jednak termin przedawnienia karalności jest taki jak dla przestępstwa.

Będzie łatwiej budować parkingi, garaże i OZE

Do końca 2023 r. rząd planuje znowelizować rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tak aby ułatwić budowę garaży, parkingów oraz montaż instalacji fotowoltaicznych. Po zmianach dla wielu inwestycji nie będzie wymagana decyzja środowiskowa.

Mateusz Stachewicz, prawnik Polskiego Związku Firm Deweloperskich, ocenia dla „Rzeczpospolitej” ten krok jako idący w dobrym kierunku. Jak dodaje, obecne progi są niezmieniane od 2013 r., więc nie ulega wątpliwości, że przez ten czas nastąpił znaczący postęp technologiczny, a proces inwestycyjno-budowlany wymaga przyspieszenia.

Mecenas Mateusz Stachewicz zwraca uwagę, że parkingi przy inwestycjach mieszkaniowych są na zdecydowanie innym poziomie emisyjności niż reaktory jądrowe, kopalnie węgla czy instalacje do przesyłu ropy naftowej, które w rozporządzeniu także są uznane za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Według Piotra Jarzyńskiego, prawnika z Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy, z powodu potrzeb rozwoju budownictwa mieszkaniowego redukcja obciążeń prawnoadministracyjnych garaży i parkingów samochodowych jest słusznym postulatem ministra klimatu i środowiska. Jak dodaje, zapewnienie przez inwestora potrzebnej liczby miejsc postojowych wymaga często znacznej powierzchni, a trudno wydawać decyzję środowiskową tylko po spełnieniu progów kwalifikacyjnych określonych dla garaży i parkingów, a nie progów przeznaczonych dla samej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska uważa, że dotychczasowe warunki wymagają wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również dla garaży i parkingów, które nie powodują znaczącego wpływu na środowisko. Często są uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej, która zazwyczaj nie wymaga decyzji środowiskowej.

Prawnik Piotr Jarzyński zwraca uwagę, że należy usuwać bariery administracyjne – w tym dotyczące budowy instalacji OZE poza obszarami cennymi przyrodniczo – ale trzeba przy tym pamiętać o ochronie środowiska.

Agata Szafraniuk, kierowniczka Programu Ochrona Przyrody z organizacji ClientEarth, podkreśla, że także w Unii Europejskiej trwają prace legislacyjne, które zakładają bardzo duże odstępstwa w procedurze wydawania pozwoleń, czyli europejski akt o surowcach krytycznych czy ustawa o branży o zerowej wartości netto.

Agata Szafraniuk uważa, że rozpowszechnienie energii odnawialnej ma zasadnicze znaczenie dla wysiłków Europy na rzecz większej niezależności energetycznej i osiągnięcia najważniejszych celów klimatycznych, ale nie kosztem najcenniejszej przyrody i zdrowia ludzkiego, dlatego ważna jest minimalizacja wpływu na środowisko.

– Gdy rozmontujemy system ocen oddziaływania na środowisko, to może to stanowić poważne zagrożenie dla dzikiej przyrody – dodaje.

Obecnie uzyskanie decyzji środowiskowej dla budowy garaży lub parkingów na obszarach cennych przyrodniczo wymagane jest dla terenów od 0,2 ha oraz na pozostałych terenach od 0,5 ha, a dla instalacji fotowoltaicznych od 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz 1 ha na innych obszarach.

Dla przykładu w Czechach funkcjonuje próg w postaci liczby minimalnych miejsc parkingowych w jednej inwestycji (zgodnie z ustawą o ochronie powietrza wynosi 500), a w Słowenii ten próg wynosi dla parkingów od 500, a dla garaży od 300 stanowisk (zgodnie z ustawą w sprawie oddziaływania na środowisko). Nasze Ministerstwo Klimatu i Środowiska planuje wprowadzenie progów o porównywalnej wartości jak m.in. w tych krajach.

Prawnik Piotr Jarzyński podkreśla, że projektując nowelizację rozporządzenia, warto byłoby określić także parametry, których przekroczenie skutkowałoby koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej dla strzelnic, które zgodnie z projektem grupy posłów PiS miałyby być budowane na uczelniach. Obiekty te mogą oddziaływać na otoczenie w związku z emisją hałasu i generowaniem zanieczyszczeń.

Obowiązkowy KSeF tylko do 31.12.2027 r.?

Zgodnie z art. 2 pkt 32a ustawy z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 931; dalej: VATU), faktura ustrukturyzowana to faktura wystawiona przy użyciu Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF) wraz z przydzielonym numerem identyfikującym tę fakturę w tym systemie. Zgodnie z kolei z art. 106nd ust. 2 VATU, KSeF to system teleinformatyczny służący m.in. do wystawiania, otrzymywania, przechowywania oraz umożliwiania dostępu do faktur ustrukturyzowanych oraz powiadamiania o wystawieniu takiej faktury. A także m.in. do nadawania, zmiany lub odbierania uprawnień do korzystania z systemu, powiadamiania podmiotów o nadanych lub odebranych uprawnieniach czy też analizy i kontroli prawidłowości danych z faktur ustrukturyzowanych.

KSeF to polski wynalazek, choć zaaprobowany przez organy unijne jako odstępstwo od normy i tzw. szczególny środek. Dyrektywa Rady 2006/112/WE z 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE L. z 2006 r. Nr 347, s. 1; dalej: VATDyr) nie przewiduje rozwiązań polegających na wystawianiu faktur ustrukturyzowanych. Póki co. Zgodnie z zaprezentowanym jakiś czas temu projektem zmian pod szyldem VAT in digital age, ogólne zasady obowiązujące w całej UE czeka reforma. Nie będzie ona aż tak daleko idąca jak nasza krajowa, związana z obowiązkowym KSeF. Polscy podatnicy powinni jednak się tym tematem zainteresować.

Faktury elektroniczne ustrukturyzowane

Dotychczasowe przepisy VATDyr, faktury papierowe i elektroniczne stawiają w zasadzie na równi. Art. 232 VATDyr określa jedynie, że stosowanie faktury elektronicznej podlega akceptacji odbiorcy (co sugeruje dorozumiany priorytet faktur papierowych). Ten z pozoru niewinnie wyglądający przepis utrudnia jednak państwom członkowskim wdrożenie obowiązkowego fakturowania elektronicznego. Nawet przyjmując (tak jak to ma miejsce w Polsce), że akceptacja elektronicznego fakturowania może być udzielona w sposób dorozumiany.

Co najważniejsze, VATDyr całkowicie zmienia definicję faktury elektronicznej. Trzeba ją dostosować do pojęcia zawartego w dyrektywie 2014/55/UE w sprawie fakturowania elektronicznego w zamówieniach publicznych, która reguluje fakturowanie elektroniczne w transakcjach między przedsiębiorstwami a administracją publiczną. W rezultacie w przypadku odniesień do faktur elektronicznych będzie w VATDyr mowa o fakturach w ustrukturyzowanym formacie elektronicznym. Zgodnie z propozycją znowelizowanego art. 217 VATDyr, faktura elektroniczna powinna być rozumiana jako faktura zawierająca wszelkie wymagane informacje, wystawioną, przesłaną i otrzymaną w ustrukturyzowanym formacie elektronicznym pozwalającym na jej automatyczne i elektroniczne przetwarzanie.

Znowelizowany art. 218 VATDyr przewidywać ma, że fakturowanie elektroniczne będzie domyślnym systemem wystawiania faktur. Stosowanie faktur papierowych będzie możliwe tylko w sytuacjach, w których państwa członkowskie na nie zezwolą (a będą też w tej kwestii wyjątki i wyłączenia). Państwa członkowskie powinny uznawać za faktury dokumenty lub noty w formie papierowej lub w formie elektronicznej, które spełniają warunki określone w niniejszym rozdziale. Będą mogły jednak nałożyć na podatników obowiązek wystawiania faktur elektronicznych. Państwa członkowskie powinny jednak umożliwić wystawianie faktur elektronicznych zgodnych z normą europejską. Co ważne, przepisy w ww. zakresie mają wejść w życie już 1.1.2024 r.

Treść faktur elektronicznych

Zmiany dotkną także przepisów określających treść faktur elektronicznych. Trzeba na nie spojrzeć w szerszym kontekście i przy uwzględnieniu celu jakim jest dostarczanie organom podatkowym niezbędnych informacji, a jednocześnie zminimalizowanie obciążeń administracyjnych dla podatników. Wystawianie faktur elektronicznych zostanie w systemie sprawozdawczości wykorzystane do automatyzacji procesu sprawozdawczego. Aby było to możliwe, konieczne jest umieszczanie na fakturze wszystkich informacji wymaganych przez organy podatkowe w związku z obowiązkiem sprawozdawczym. Zmieniona ma być zatem treść art. 226 VATDyr. Pojawią się na fakturze nowe elementy obowiązkowe. Chodzi konkretnie o identyfikator rachunku bankowego, na którym zostanie zaksięgowana płatność za fakturę, uzgodnione daty i kwoty każdej płatności związanej z konkretną transakcją, a w przypadku faktury korygującej fakturę pierwotną – identyfikator tej faktury pierwotnej.

Przepisy w powyższym zakresie mają wejść w życie 1.1.2028 r.

Komentarz

Wydział frankowy dopytuje TSUE o waloryzację

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-520/21 (bardzo korzystny dla frankowiczów) nie zamknął dyskusji, czy banki mogą żądać waloryzacji świadczenia w postaci równowartości kapitału kredytu – pisze sędzia Michał Maj w pytaniu prejudycjalnym do TSUE, do którego dotarła „Rzeczpospolita”. Maj jest sędzią nazywanego sądem frankowym wydziału warszawskiego Sądu Okręgowego. To on był autorem pytania, które zainicjowało czerwcowy wyrok TSUE.

Sędzia wskazuje wątpliwości

Wątpliwości sędzia powziął w kolejnej sprawie z powództwa banku domagającego się od małżeństwa frankowiczów zwrotu kapitału kredytu z waloryzacją.

Jak zwrócił uwagę w swoim najnowszym pytaniu do TSUE, w czerwcowym wyroku Trybunał potraktował zbiorczo wszelkie roszczenia banków wykraczające poza zwrot kapitału i odsetek ustawowych za opóźnienie. Mimo to są podnoszone wątpliwości, jaki jest zakres pojęcia „rekompensata” (wcześniej TSUE posługiwał się pojęciem „roszczenia restytucyjne”) oraz czy przez „wypłacony kapitał” należy rozumieć sumę nominalną, czy zwaloryzowaną. Także orzecznictwo sądów dotyczące waloryzacji kapitału jest niejednolite, choć wyroków takich jest niewiele, więc jedynie kolejny wyrok TSUE może przeciąć spekulacje i zapobiec wytaczaniu kolejnych zbędnych procesów.

Jak wskazuje sąd pytający, wyłączenie waloryzacji przyczyniłoby się do powstania tzw. efektu odstraszającego. Z kolei dopuszczenie bankowej waloryzacji stawiałoby kredytobiorców z umowami nieważnymi z powodu nieuczciwych w nich warunków w gorszej sytuacji niż innych kredytobiorców. Artykuł 358¹ § 4 KC nie pozwala bowiem bankowi dochodzić waloryzacji od kredytobiorców, stron ważnych umów, i to zarówno konsumentów, jak i przedsiębiorców.

Taki stan może zniechęcać konsumentów do dochodzenia swoich uprawnień z obawy przed roszczeniami banków z tytułu waloryzacji, tym bardziej że roszczenie waloryzacyjne jest bardzo trudne do oszacowania. Sąd krajowy ma tutaj daleko idącą swobodę, obejmującą m.in. dobór miernika waloryzacji oraz stopień obciążenia każdej ze stron skutkami spadku siły nabywczej pieniądza, a pozwy banków dotyczą kwot zbliżonych do kwot wynagrodzenia za korzystanie z kapitału.

Jednak wykluczenie waloryzacji nie oznacza, że nie przysługują bankom żadne instrumenty, które mają zrekompensować im straty związane z inflacją. Mogą bowiem żądać odsetek ustawowych za opóźnienie za czas od wezwania do zapłaty.

Różne spojrzenia

– Owszem, waloryzacja kapitału bankom nie przysługuje, zabrania jej art. 358¹ § 4 KC – mówi „Rz” Henryk Walczewski, sędzia sądu frankowego.

Rozliczenie ustawowe poprzez zwrot otrzymanych świadczeń (art. 494 KC) powinno opierać się na stanie faktycznym, jaki pozostał po umowie kredytu. Według art. 69 Prawa bankowego bank świadczył: po pierwsze kredyt, po drugie obsługę ratalną za odsetki i prowizję. To przesądza o zwrocie kwoty kapitału według umowy oraz usługi finansowej świadczonej bez podstawy prawnej – art. 405 KC, czyli przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Mecenas Radosław Górski, reprezentujący frankowicza w sprawie, w której zapadł wyrok TSUE z 15.6.2023 r., twierdzi z kolei, że wynika z niego, iż banki mają prawo do zwrotu „kapitału wypłaconego z tytułu wykonania tej umowy, ale o żadnych „rekompensatach” wymienionych w pytaniu prejudycjalnym, w tym o waloryzacji, nie może być mowy.

Wojciech Wandzel, adwokat z Kubas Kos Gałkowski, reprezentujący banki, ma inne stanowisko.

– Skierowanie nowego pytania prejudycjalnego do TSUE potwierdza trafność stanowiska prezentowanego przez banki, że wyrok TSUE z 15.6.2023 r. nie zawiera jednoznacznej wypowiedzi, czy bank może kierować żądanie waloryzacji kapitału kredytu. W mojej ocenie waloryzacja roszczenia banku jest zasadna. Nie jest bowiem dochodzeniem przez bank dodatkowego roszczenia, ale prawnym mechanizmem urealniania rozliczenia stron umowy kredytu. Suma nominalna wypłaconego kredytu po kilkunastu latach od jego wypłaty nie stanowi zwrotu realnej wartości otrzymanego przez kredytobiorcę świadczenia. A waloryzacja nie niweczy efektu odstraszającego. Nawet przy waloryzacji straty sektora bankowego z tytułu nieważności umów frankowych liczone będą w miliardach, co zapewnia osiągnięcie tego celu dyrektywy – uważa adwokat.

Sygnatura akt: XXVIII C 18858/21

Emerytury opiekunów osób niepełnosprawnych od 2024 r.

Prezydent podpisał niedawno ustawę o świadczeniu wspierającym. W znaczącym stopniu przemodelowuje ona dotychczasowy system pomocy osobom z niepełnosprawnościami oraz ich opiekunom. Kluczowe regulacje ujęte w tym akcie zaczną jednak obowiązywać dopiero od 1.1.2024 r.

Wprowadzają do porządku prawnego m.in. nową formę pomocy finansowej, skierowaną bezpośrednio do osoby niepełnosprawnej od ukończenia przez nią 18. roku życia. Ma ona częściowo pokryć wydatki na zaspokojenie szczególnych potrzeb życiowych tych ludzi.

Kwestie ubezpieczeniowe

Nowe prawo zawiera też regulacje odnoszące się do osób udzielających wsparcia uprawnionym do tego świadczenia. Chodzi o przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych. I tak, zgodnie z uchwaloną ustawą, za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na udzielanie wsparcia osobie korzystającej ze świadczenia wspierającego oraz wspólnie z nią mieszkającej i gospodarującej, ZUS opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

– W tym przypadku tytuł ubezpieczeniowy został ukształtowany w taki sposób, że warunkiem jego zaistnienia jest brak aktywności zawodowej osoby sprawującej opiekę. W efekcie żadnymi ubezpieczeniami nie będzie objęty opiekun, który nawet na podstawie umowy o dzieło w danym miesiącu zarobi choćby symboliczną kwotę – wyjaśnia prof. Katarzyna Małysa-Sulińska z Wydziału Prawa i Administracji UJ, która wraz dr. Tomaszem Lasockim z WPiA UW przeanalizowała nowe regulacje.

Jak wskazują eksperci, w nieco lepszej sytuacji będzie osoba, która podpisze umowę-zlecenie, ponieważ z tego tytułu będzie chociaż objęta ubezpieczeniami.

– Jeśli jednak zarobek z niej będzie niższy niż wartość pobieranego świadczenia, to podjęcie pracy pogorszy sytuację ubezpieczeniową opiekuna, ponieważ potencjalne świadczenia ubezpieczeniowe będą naliczane od niższej kwoty – dodaje dr Lasocki.

Zdaniem eksperta to złe rozwiązanie.

– Jeśli nawet ustawodawca nie chciał przyznać pełnej i bezwzględnej ochrony takim osobom, to mógłby chociaż zastosować nowocześniejsze i mniej radykalne rozwiązanie. Mam na myśli redukcję wysokości składki z tytułu wsparcia osoby niepełnosprawnej wraz z przyrostem podstawy wymiaru składki z kolejnego tytułu ubezpieczeniowego – mówi prof. Małysa-Sulińska.

W przeciwnym razie, jak tłumaczy, podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w marginalnym wymiarze i przy najniższych zarobkach, zawsze będzie oznaczało utratę tytułu ubezpieczeniowego.

Sprawy emerytalne

Tak ukształtowane przepisy mają też negatywny wpływ na kwestie emerytalne.

Świadczenie wspierające ma bowiem wynosić od 60 proc. do 220 proc. renty socjalnej, co od początku 2024 r. będzie się mieściło w przedziale kwotowym pomiędzy 953 zł a 3494 zł.

– Oznacza to, że w żadnym przypadku, nawet w razie przyznania go w najwyższej kwocie, podstawa wymiaru składek osoby udzielającej wsparcia nie osiągnie wartości minimalnego wynagrodzenia, które od 1.1.2023 r. wynosi 3600 zł, a od stycznia 2024 r. ma wynosić 4242 zł – dodaje naukowczyni.

Efekt?

Ma to znaczenie dla nabywania uprawnień emerytalnych. Wpływa bowiem bezpośrednio na sposób naliczania stażu emerytalnego.

– Co prawda w zreformowanym systemie emerytalnym staż jest wykorzystywany wyłącznie jako warunek otrzymania emerytury w minimalnej wysokości, ale sposób ustalania tego parametru zakłada, że gdy w danym miesiącu podstawa wymiaru składki nie przekracza kwoty najniższej pensji, to ten miesiąc będzie uwzględniany proporcjonalnie do relacji faktycznej podstawy wymiaru względem minimalnego wynagrodzenia – tłumaczy dr Lasocki.

Jak wskazuje ekspert, udzielanie wsparcia przez wiele lat może przeszkodzić w nabyciu prawa choćby do najniższego świadczenia emerytalnego nie tylko ze względu na opisaną konstrukcję, lecz również na trudności w powrocie na rynek pracy po latach.

Naukowcy opowiadają się w tej kwestii za zwiększeniem podstawy wymiaru składki z tytułu opieki przynajmniej do kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Wypadki

Krytykują również, iż opiekunowie nie zostali objęci ubezpieczeniem wypadkowym (w przepisie jest mowa tylko o ubezpieczeniu emerytalnym i rentowym) obejmującym wypłatę zasiłków, rent oraz jednorazowych odszkodowań.

– Należy to koniecznie poprawić, tak aby wypadki opiekunów przy sprawowaniu opieki czy choroby zawodowe nią wywołane nie były objęte ochroną ustanowioną na niższym poziomie aniżeli zadania tego rodzaju wykonywane na podstawie podpisanej umowy – argumentuje dr Lasocki. I dodaje:

– Atrament z podpisu pod ustawą jeszcze nie zdążył wyschnąć, a jej nowelizacja już staje się niezbędna. Na przyszłość przepisy muszą być tworzone z większą rozwagą.

Podstawa prawna: ustawa o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429)

Konsumencka pożyczka lombardowa

Etap legislacyjny

Ustawa z 14.4.2023 r. o konsumenckiej pożyczce lombardowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1285; dalej: KonsPożLombU) została ogłoszona 6.7.2023 r. Zgodnie z art. 60 KonsPożLombU wejdzie ona w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 7.1.2024 r.

Potrzeba zmian legislacyjnych

Jak wynika z uzasadnienia KonsPożLombU (dostępnego na stronie internetowej Sejmu RP, druk nr 3071), podjęcie prac legislacyjnych, mających na celu kompleksowe uregulowanie działalności przedsiębiorców wykonujących działalność lombardową spowodowane było okolicznościami takimi jak m.in.: wzrost popularności pożyczek udzielanych pod „zastaw” (pożyczek lombardowych), a co za tym idzie wzrost udziału przedsiębiorców prowadzących ten rodzaj działalności w rynku pożyczek, a także zaostrzenie polityki warunków udzielania kredytu konsumenckiego w dobie pandemii oraz brak stosowania się przez ww. kategorię przedsiębiorców do ustawy z 12.5.2011 r. o kredycie konsumenckim (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 246; dalej: KredytKonsU).

W dotychczas obowiązującym stanie prawnym umowa pożyczki lombardowej uregulowana jest w KredytKonsU.

Ustawa o konsumenckiej pożyczce lombardowej

Ustawodawca nie zdecydował się na nowelizację KredytKonsU, wybierając wprowadzenie do systemu prawnego nowej ustawy, regulującej ww. zagadnienie w sposób kompleksowy, tj. obejmujący zarówno zasady wykonywania lombardowej działalności gospodarczej, jak i definicję oraz elementy umowy konsumenckiej pożyczki lombardowej, a także zasady odpowiedzialności za naruszenie KonsPożLombU.

Celem rozwiązań jest ograniczenie szarej strefy i prowadzenie skutecznego monitoringu tego rynku przez obowiązek rejestracji działalności w rejestrze przedsiębiorców, a także wzrost poziomu ochrony konsumenta.

Stosownie do art. 2 ust. 2 KonsPożLombU nie znajduje ona zastosowania do banków, oddziałów banków zagranicznych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Wprowadzone rozwiązania: