Brak pełnomocnictwa usuwalnym brakiem formalnym

Zdaniem NSA skarga kasacyjna wniesiona przez A.B. (dalej: Skarżąca) ma usprawiedliwione podstawy, a większość zarzutów kasacyjnych koncentruje się wokół zagadnienia naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 64 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA). Zarzuty te zasługują na uwzględnienie.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w piśmie z września 2018 r., skierowanym do Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pełnomocnik Skarżącej, radca prawny E. K., powołując się na udzielone ustne pełnomocnictwo, które miało zostać potwierdzone pisemnie przez Skarżącą niezwłocznie po jej powrocie do Polski z zagranicy, przedstawił wyjaśnienia do uwag zgłoszonych przez strony postępowania w piśmie z sierpnia 2018 r.

Z uzasadnienia WSA w Lublinie

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stwierdził, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 64 § 2 KPA w zw. z art. 10 § 1 KPA przez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i uważa, że mają one związek ze zgłoszeniem się pełnomocnika Skarżącej w toku postępowania oraz z zawiadomieniem o rozprawie wodnoprawnej. Zdaniem Sądu I instancji, „nie ma racji Skarżąca, że organ nie mógł nadać sprawie dalszego biegu bez ustalenia, czy Skarżąca działa przez pełnomocnika, czy osobiście”. Sąd jednocześnie podziela stanowisko Skarżącej, że brak pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma procesowego, w którym pełnomocnik zgłasza swój udział w postępowaniu i powinien być zasadniczo usunięty w trybie art. 64 § 2 KPA, niemniej jednak stwierdza, że „okoliczności sprawy były jednak nietypowe”. Następnie wskazuje, że Skarżąca przebywała za granicą i nie było możliwości usunięcia braku formalnego pełnomocnictwa.

Braki formalne podania

Zgodnie z art. 64 § 2 KPA, „jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”. W tym przepisie nałożono na organ obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków. Charakter prawny tego obowiązku wskazuje, że zachodzi tu brak możności wyboru przez organ określonego działania. Przeciwnie, z art. 64 § 2 KPA wynika nakaz wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie. Na organach ciąży zatem powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązku spełnienia wymagań formalnych podania określonych w KPA. Artykuł 64 § 2 KPA zawiera normę celowościową rozumianą jako dyrektywę zalecającą organowi ściśle określony sposób postępowania. Celem nadrzędnym sposobu postępowania organu, określonego w art. 64 § 2 KPA, jest zapewnienie udziału strony w postępowaniu. Wezwanie uregulowane w tym przepisie pełni jednocześnie funkcję gwarancji procesowej zapewniającej udział stronie w postępowaniu. W tym celu, dla zapewnienia skuteczności wezwania, wymagane jest w nim wskazanie terminu, w którym usunięcie braków musi nastąpić oraz pouczenia, skierowanego do wnoszącego podanie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Brak złożenia pełnomocnictwa

Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd orzecznictwa NSA, zgodnie z którym przepis art. 64 § 2 KPA dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy KPA regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje znaczne odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że

Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 KPA następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (uchwała 7 sędziów NSA z 3.9.2013 r. I OPS 2/13, Legalis).

Sąd I instancji skoncentrował swoją ocenę na kwestii braku złożenia pełnomocnictwa i błędnie ocenił, że „w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten błąd nie wpłynął na pozbawienie Skarżącej możliwości udziału w rozprawie, skoro w tym czasie nadal przebywała za granicą (czego dowodzi fakt przedłożenia pełnomocnictwa podpisanego przez Skarżącą dopiero miesiąc później)”. Zaniechanie przez organ dokonania czynności procesowej w postaci wezwania na podstawie art. 64 § 2 KPA spowodowało kolejne negatywne dla Strony następstwa procesowe, które dostrzega Sąd I instancji, wskazując, że organ skierował wezwanie na rozprawę do Skarżącej, a nie do domniemanego w tym momencie pełnomocnika. Wskazać należy, że organ znając treść pisma procesowego z września 2018 r. wiedział również, że Skarżąca przebywa za granicą. Sąd I instancji prawidłowo zwraca również uwagę, że po zgłoszeniu pełnomocnika z prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem (pismo z grudnia 2018 r.) organ odmówił przesłania kopii protokołu rozprawy powołując się na to, że wgląd do akt sprawy odbywa się w lokalu organu (art. 73 § 1a KPA). Sąd stwierdza, że stanowisko organu było o tyle błędne, że organ działał niekonsekwentnie, skoro wcześniej przesyłał stronom kopie protokołu. Mimo prawidłowo dostrzeżonych przez Sąd uchybień w postępowaniu organu I instancji, błędnie ocenia, że uchybienia to nie wpłynęły na możliwość zapoznania się Strony z materiałem dowodowy zgromadzonym w aktach sprawy. Obowiązkiem Sądu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) było zaś dokonanie oceny, czy stwierdzone inne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie czy uchybienia wpłynęły na możliwość zapoznania się strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Rozstrzygnięcie NSA

W ocenie NSA nie można zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że choć organ popełnił błędy w zakresie dotyczącym zawiadomienia o rozprawie i udostępnienia akt sprawy, błędy te nie wpłynęły realnie na prawo Strony do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej oceny zasadniczego w niniejszej sprawie naruszenia przez organ art. 64 § 2 KPA, a pozostałe naruszenia, trafnie dostrzeżone przez Sąd, były konsekwencją naruszenia art. 64 § 2 KPA i stanowiły inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwieniem takich naruszeń nie może być podnoszony przez Sąd fakt, że Skarżąca miała świadomość toczącego się na jej wniosek postępowania, zatem wyjeżdżając na dłuższy czas za granicę, powinna była zadbać o taką organizację spraw na miejscu, aby zapewnić sobie wiedzę o stanie sprawy i możliwości udziału w czynnościach procesowych przez odpowiednio umocowanego pełnomocnika. Odnosząc się do tego stwierdzenia Sądu wskazać należy, że prawidłowo dostrzeżone inne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały błędnie zakwalifikowane przez Sąd jako takie, które nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wykazała, że inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji okazały się skutecznym zarzutem kasacyjnym.

Zdaniem NSA zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64 § 2 KPA w zw. z art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 92 KPA w zw. z art. 151 PostAdmU okazały się zasadne. Dlatego zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien dokonać ponownej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z marca 2019 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.