Stan faktyczny

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: PrBud) wstrzymał realizowane przez A.S. roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz ustalił, że nie zachodzi potrzeba wykonania robót zabezpieczających.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez A.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

WINB wskazał, że co do zasady działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określenie zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, normują przepisy PrBud. Poza sporem pozostaje, że inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pominięciem procedur tą ustawą wprowadzonych. W związku z treścią już cytowanego art. 84 ust. 1 pkt 1 PrBud zadaniem organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie czy przedmiotowa budowa, w związku z treścią art. 12 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: KoronawirusU) jest wyłączona spod działania przepisów PrBud. W tej kwestii należało zauważyć co następuje.

Treść art. 12 ust. 1-5 KoronawirusU, w brzmieniu obowiązującym od 31.3.2020 r. do 4.9.2020 r., stanowi:

„1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm., ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustany z 15.4.2011 r. o działalności leczniczej.

(…)

5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy.”

W sprawie jest bezsporne, że w związku z rozpoczęciem prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 1 PrBud, Inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zmiany w nowej ustawie PZP - pierwszy na rynku komentarz już w Systemie Legalis! Sprawdź

Procedura naprawcza

Skarżonym postanowieniem PINB procedurę naprawczą zainicjował w oparciu o treść art. 50 PrBud, co uzasadnił faktem, że budowa jest na etapie robót przygotowawczych. Sporządzone przez PINB uzasadnienie, w zakresie dotyczącym zastosowanej normy prawnej, sprowadza się „miarkowania przepisów”, co nie znajduje oparcia tak w przepisach KPA jak i w przepisach PrBud. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że procedura oparta o treść art. 48 PrBud jest dla inwestora bardziej rygorystyczna/niekorzystna niż procedura oparta o treść art. 50 PrBud.

A.S. w treści zażalenia wskazał: „posiadam dom w którym mieszkam wraz z moją rodziną”, co dokumentuje iż już posiada miejsce w którym „możliwe będzie odbycie ewentualnej kwarantanny nałożonej przez powiatowego inspektora sanitarnego”. Oczywiście po zrealizowaniu planowanego budynku stopień ochrony zwiększy się, gdyż taka ewentualna kwarantanna będzie mogła odbyć się w oddzielnych budynkach, jednak należy zauważyć, że takie zwiększenie stopnia ochrony zostanie poprzedzone nieakceptowanym zwiększeniem stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, a to poprzez niebudzący żadnych wątpliwości fakt, że budowa dodatkowego budynku mieszkalnego wymaga zaangażowania wielu osób, które w toku wykonywania robót budowlanych nie zawsze będą miały techniczne możliwości zachowania między sobą tzw. dystansu społecznego. Jest to na tyle oczywiste, że nie wymaga szerszego uzasadnienia.

Inwestor złożył skargę do WSA w Krakowie.

Stanowisko WSA

WSA w Krakowie oddalił skargę A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Przepis art. 12 KoronawirusU od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 KoronawirusU, przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Prawo zabudowy nieruchomości zawsze było prawem reglamentowanym – począwszy od Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16.2.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), poprzez ustawę z 31.1.1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) aż po obecną regulację tj. PrBud. Wynika i wynikało to zawsze zarówno z konieczności ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora – w tym także prawa własności, jak i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp.

Przepis art. 12 KoronawirusU wyłączył stosowanie przepisów PrBud, ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z 15.4.2011 r. o działalności leczniczej – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać „w związku z przeciwdziałaniem COVID-19”.

Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 KoronawirusU otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to „przeciwdziałanie COVID-19” musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

Zgodnie z art. 2 KoronawirusU, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Ilekroć w ustawie jest mowa o „przeciwdziałaniu COVID-19” rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby.

Zdaniem Sądu budowa (kolejnego, oprócz już posiadanego) domu jednorodzinnego nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Jest to normalna, typowa inwestycja. Uzasadnienie dla „zapobiegawczego” charakteru domu jednorodzinnego przedstawione przez skarżącego jest tego rodzaju, że pozwoliłoby na usprawiedliwienie podjęcia w tym szczególnym trybie każdej inwestycji – od budowy składowiska odpadów, poprzez oczyszczalnię ścieków, hotel, drogę, budynek wielorodzinny czy zespól domów jednorodzinnych.

Taka interpretacja tego szczególnego przepisu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku domów jednorodzinnych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.

Sądowa ocena przepisów prawa rozciąga się nie tylko na znaczenie językowe przepisów prawnych i ich treść ujmowaną systemowo oraz funkcjonalnie, lecz także jest podejmowana z uwzględnieniem wartości wywodzonych z pełnego systemu źródeł prawa, z całego porządku prawnego krajowego i unijnego oraz wiążących państwo umów i konwencji międzynarodowych. Orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, chociaż jest to ważna jego funkcja, lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego.

Omawiane orzeczenie to długo wyczekiwane – ale spodziewane – stanowisko Sądu co do wykładni covidowych przepisów budowlanych. Sąd dokonując wieloaspektowej wykładni przepisów wskazał, że odstąpienie od stosowanie szeregu przepisów budowlanych i z zakresu planowania przestrzennego musi być szczególnie wyjątkowe. Mimo iż ustawodawca wprowadzając epizodyczny przepis nie podał przesłanek oceny realizacji inwestycji z możliwością odstąpienia od przepisów budowlanych, to sens tych przepisów mogła być odkodowana przez WSA. Interes ogółu (bezpieczeństwo) jest tu zdecydowanie ważniejszy od indywidualnego prawa zabudowy.

Wszystkie aktualności n.ius® po zalogowaniu. Nie posiadasz dostępu? Przetestuj. Sprawdź