Stan faktyczny
W 1995 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Na jego skutek należąca poprzednio do M.D. a przeznaczona pod drogę działka przeszła na własność Gminy W. bez odszkodowania. W 2017 r. M.D. w drodze umowy przelewu zbył na rzecz „A.” sp. z o.o. wszelkie roszczenia o odszkodowanie z tytułu przejęcia wydzielonej działki. W 2018 r. „A.” sp. z o.o. wystąpiła do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za przejętą działkę. Organ odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności ani jego spadkobiercą a umowa cesji zawarta z byłym właścicielem nieruchomości nie mogła przenieść na „A.” sp. z o.o. roszczeń odszkodowawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd uznał, że roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość jak każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że jest roszczeniem zbywalnym a przelew wierzytelności powoduje przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz „A.” sp. z o.o. W efekcie skarżąca posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego.
Pytanie prawne
W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład 7 sędziów zagadnienie prawne o następującej treści: czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 KC, której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA, w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU)?
W uzasadnieniu pytania prawnego wskazano, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, musi być norma prawa materialnego, bo tylko norma o takim charakterze może skutecznie kształtować treść i zakres praw przysługujących danej osobie. Źródłem takiej normy musi być zatem akt prawny, natomiast umowa określona w art. 509 KC jest formą stosowania prawa, a nie jego tworzenia. W orzecznictwie różnie ocenia się charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności. Według jednego stanowiska roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny co wyklucza przysługiwanie ubieganie się o jego ustalenie na podstawie przepisów prawa administracyjnego stronie umowy zawartej na podstawie art. 509 KC (zob. wyrok NSA z 14.10.2020 r., I OSK 886/20, Legalis; wyrok NSA z 29.5.2019 r., I OSK 740/19, Legalis). W innych wskazuje się, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter (zob. wyrok NSA z 23.6.2020 r., I OSK 1387/19, Legalis; wyrok NSA z 12.7.2017 r., I OSK 274/17, Legalis) przyjmując jednocześnie, że przeniesienie roszczenia odszkodowawczego na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 509 KC, skutkuje uznaniem cesjonariusza za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania (zob. wyrok NSA z 20.6.2018 r., I OSK 1927/16). Trzeci pogląd opiera się na założeniu, że roszczenie odszkodowawcze określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 GospNierU jest roszczeniem cywilnoprawnym, ale przysługuje jedynie właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom a nie nabywcom w ramach sukcesji syngularnej (zob. wyrok NSA z 11.12.2019 r., I OSK 3110/18, Legalis; wyrok NSA z 9.1.2018 r., I OSK 1627/17, Legalis).
Stanowisko NSA
NSA uznał, że z samej umowy przelewu, której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 GospNierU, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy (zob. wyrok NSA z 26.11.2021 r., III OSK 4568/21, Legalis; wyrok NSA z 17.1. 2020 r., I OSK 3534/18, Legalis). Źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych czy korporacyjnych (zob. wyrok NSA z 27.10.2015 r., II OSK 424/14, Legalis). Natomiast jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności. Normy tego rodzaju nie zawiera jednak art. 128 ust. 1 GospNierU, który przewiduje prawo do odszkodowania wyłącznie dla osoby wywłaszczonej. Odczytanie tego przepisu systemowo wraz z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
