Charakter prawny włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków

Stan faktyczny

Postanowieniem z 24.11.2020 r., II SA/Kr 1106/20, Legalis WSA w Krakowie odrzucił skargę Skarżących na czynność Wójta Gminy w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Sąd wskazał, że zaskarżona czynność Wójta Gminy jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU). Termin do wniesienia skargi na taką czynność określony jest w art. 53 § 2 PostAdmU. Stosownie do tego przepisu „jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.”

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania sprawy ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na zażalenie Wójt wniósł o jego oddalenie.

W sprawie WSA i NSA wskazali na istotne argumenty dotyczące ustalenia podstawy prawnej złożenia skargi – i to zagadnienie stanowi przedmiot omówienia.

Stanowisko NSA

NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć podstawą rozstrzygnięcia była głównie kwestia zachowania terminu do złożenia skargi.

NSA rozpoznał zażalenia Skarżących na postanowienie WSA w Krakowie z 24.11.2020 r., II SA/Kr 1106/20, Legalis o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi na czynność Wójta Gminy w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków i postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarga na czynność Wójta w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 PostAdmU oraz prawidłowo uznał, iż zaskarżona czynność. jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.

WSA błędnie natomiast stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżących w uchybieniu terminu.

W myśl art. 22 ust. 4 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 710, dalej: OchrZabU), wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest prowadzić gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie zaś do art. 22 ust. 5 OchrZabU w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1. zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2. inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3. inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostały wydane przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26.5.2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej: RejZabR).

Zgodnie z § 18 RejZabR wójt włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (ust. 1). W przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich (ust. 2). Stosownie zaś do § 18b RejZabR o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz o włączeniu tej karty wójt zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku. Istotne znaczenie ma to, że w przypadku zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku oraz o włączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej BIP. Właściciel lub posiadacz zabytku zawiadamiany jest na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku.

Różnice w orzecznictwie

NSA podkreślił brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 OchrZabU. Zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Zgodnie z drugim poglądem działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU.

Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 PostAdmU, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w KPA, postępowań określonych w działach IV, V i VI OrdPU, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (aktualnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm., dalej: KASU), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą stać się również inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU jeżeli ma:

1. charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 PostAdmU,
2. indywidualny,
3. władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną,
4. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wydawanie aktów przez organy jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związki jest natomiast przedmiotem regulacji w odrębnych przepisach. Co istotne, art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU odnosi się wyłącznie do działalności podejmowanej przez wymienione w nim podmioty, nie może więc być a contrario uznany za podstawę dopuszczalności skargi na akty samorządu innego niż terytorialny. Na gruncie PostAdmU ustawodawca posłużył się ogólnym pojęciem „akt”, które obejmować będzie poszczególne rodzaje aktów, wydawanych przez uprawnione do tego organy o charakterze generalnym, jak i indywidualnym.

NSA uznał, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 OchZabUw zw. z § 18 ust. 1 RejZabR jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Czynność ta ma charakter zewnętrzny. Jej adresatem nie są bowiem jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →