Opis stanu faktycznego
W dniu 2.7.2018 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (…) wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej (astmy oskrzelowej) u T.B. Lekarz specjalista wydał orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej. Jednak na wniosek dowodowy Spółki, organ I instancji sporządził protokół przyjęcia wyjaśnienia od świadka Z.C., z którego treści wynika, że T B. nie spawał materiałów pokrytych powłokami malarskimi, a w zakładzie używano stali austenicznej (czysty materiał bez żadnych powłok lakierniczych). Ponadto, organ zobowiązał też T.B. do przetłumaczenia znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej okresu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, co ten ostatni uczynił. W świetle nowych wiadomości w sprawie, upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zaktualizował kartę oceny narażenia zawodowego. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o stwierdzeniu u T.B. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej.
Stanowisko Organu
Decyzją z 10.3.2020 r. na podstawie art. 138 § 2 KPA, po rozpatrzeniu odwołania Spółki (…) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (…) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki lekarz orzekający ustalił czas wystąpienia pierwszych objawów astmy oskrzelowej, albowiem pierwsze objawy tej choroby zostały rozpoznane u pacjenta przez leczącego lekarza pulmonologa w marcu 2018 r. Na podstawie wywiadu lekarskiego i dostarczonej dokumentacji medycznej lekarz orzecznik ustalił, że przed zatrudnieniem w Spółce u T. B. nie występowały objawy ze strony układu oddechowego. W ocenie lekarza orzecznika dodatkowo istotnym dowodem uzasadniającym zawodowe tło rozpoznanej astmy oskrzelowej jest potwierdzony w dokumentacji medycznej fakt zaostrzania się u pacjenta objawów astmy w czasie wykonywania pracy w Spółce i cofanie się tych objawów w czasie zwolnień lekarskich. Jednakże po przeanalizowaniu treści karty oceny narażenia zawodowego T.B. organ odwoławczy uznał, że dokument ten budzi wątpliwości, albowiem w dokumentacji sprawy brakuje dokumentu potwierdzającego okoliczność zatrudnienia T.B. przez Spółkę (świadectwo pracy).
Organ zaznaczył, że karta oceny narażenia zawodowego jest obok orzeczenia lekarskiego podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ podejmuje rozstrzygnięcie. Karta oceny narażenia zawodowego musi być sporządzona z należytą starannością w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego o świadectwo pracy z okresu zatrudnienia w Spółce, a także sporządzenia na nowo karty oceny narażenia zawodowego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i sporządzeniu karty oceny narażenia zawodowego organ I instancji powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o wydanie opinii uzupełniającej do orzeczenia lekarskiego w świetle nowej karty oceny narażenia zawodowego i nowych wiadomości w sprawie uzyskanych od świadka.
Spółka wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprzeciwu „A” Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. od decyzji z 10.3.2020 r. w przedmiocie choroby zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zgodnie z art. 64e PostAdmU, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 KPA decyzję Sąd powinien ocenić, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu naruszenie przepisów postępowania rzeczywiście doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia sprawy, a następnie rozważyć, czy stwierdzone uchybienie można było wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe lub postępowanie wyjaśniające, o których mowa w regulującym zasady postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy przepisie art. 136 KPA.
Mając powyższe na względzie WSA wskazał, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W ocenie WSA, art. 138 § 2 KPA zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej. Nowelizacja KPA w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 KPA. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z art. 138 § 1 KPA, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 KPA uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Mając na względzie regulację art. 136 KPA w zderzeniu z art. 138 KPA należy wskazać na tendencję zawężenia możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Samo naruszenie przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą do jej podjęcia. Wymagane jest stwierdzenie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Ogranicza się więc tę możliwość do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy lub zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas to sam organ odwoławczy powinien te uchybienia usunąć. Mając na uwadze stan prawny oraz wszystkie okoliczności faktyczne analizowanej sprawy, w ocenie WSA co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż chociażby świadectwo pracy (przy bezspornych okolicznościach co do okresu i charakteru zatrudnienia) stanowi jedynie formalny dowód, który uzyskać powinien sam organ odwoławczy.
