Informacja publiczna nie zawsze jest bezpłatna

Stan faktyczny

NSA na posiedzeniu niejawnym oddalił skargi kasacyjne Stowarzyszenia nr 1 oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) oraz Stowarzyszenia nr 2 od wyroku WSA w Opolu z 23.11.2017 r., II SA/Op 435/17, Legalis w sprawie ze skargi na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

WSA w Opolu rozpoznając skargę w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie, w jakim przewyższa kwotę 2971,07 zł., w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Oba stowarzyszenia oraz RPO nie zgodzili się z rozstrzygnięciem, wnosząc skargi kasacyjne

W szczególności RPO w swojej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił m.in.:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: DostInfPubU) poprzez niewłaściwe zastosowanie, przez błędne przyjęcie, że organ poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podczas gdy udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanymi we wniosku nie wiązało się z żadnymi kosztami w tym zakresie, a dotyczyło sporządzenia informacji przetworzonej, której udostępnienie nie może wiązać się z nałożeniem opłaty
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 DostInfPubU poprzez jego niezastosowanie, przez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpił wyjątek od zasady bezpłatnego udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy nie było przesłanek uzasadniających nałożenie opłaty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

Argumentacja skarg kasacyjnych koncentrowała się na wskazaniu naruszenia licznych przepisów Konstytucji i DostInfPubU, do których odniósł się w uzasadnieniu wyroku NSA.

Stanowisko NSA

NSA uznał, że żadna ze skarg kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zarzuty wszystkich 3 skarg kasacyjnych zmierzają do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 1 DostInfPubU poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że organ poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w sposób i w formie wskazanym we wniosku, podczas gdy udostępnienie tych informacji nie wiązało się z żadnymi kosztami. RPO w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 1 DostInfPubU istnieją jedynie 2 przypadki umożliwiające przerzucenie kosztów zobowiązanego do udostępnienia informacji na podmiot żądający jej udostępnienia, to jest: kiedy koszty związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji oraz kiedy koszty związane są z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Drugi zaś przypadek dotyczący „przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku”, dotyczy zabiegu o wymiarze czysto technicznym i odnosi się jedynie do zewnętrznej formy danej informacji. Oznacza zmianę nośnika bez ingerencji w jej treść. RPO wywiódł więc, że żadna z rozpoznawanych sytuacji w sprawie nie zachodzi.

W ocenie NSA przedstawiona powyżej argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 7 ust. 2 DostInfPubU wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może żądać opłaty m.in. za skorzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU) oraz za uczestnictwo w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 DostInfPubU). Niedopuszczalne jest także pobranie opłaty w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 2 DostInfPubU, tj. w przypadku, gdy informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona lub jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie powinno się także pobierać, co do zasady, dodatkowych opłat za informacje znajdujące się w zasobach elektronicznych podmiotu zobowiązanego.

Od zasady bezpłatności informacji publicznej ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W myśl art. 15 ust. 1 DostInfPubU, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

NSA wskazał, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Zwrócić należy także uwagę, że często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem jej danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z 7.11.2019 r., I OSK 547/18, Legalis). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem RPO, że przekształcenie informacji w formę wskazaną we wniosku jest zabiegiem czysto technicznym i odnosi się jedynie do zewnętrznej formy tej informacji. Przez „formę” należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów. W związku z powyższym kosztami tymi mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie.

Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28.3.2018 r., I OSK 1302/17, Legalis). Koszty osobowe mogą być potraktowane jako dodatkowe tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając podane przez Burmistrza okoliczności związane ze zgromadzeniem i udzieleniem wnioskowanej informacji, zasadnie przyjął, że szczególna forma udzielenia informacji, jak i jej zakres uzasadniały uznanie kosztów osobowych za „koszty dodatkowe”, o których mowa w art. 15 ust. 1 DostInfPubU. WSA wskazał natomiast, że w rozpoznawanej sprawie koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, co uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.

Czynności związane z udzieleniem informacji związane były z przejrzeniem 4144 upomnień i 1750 tytułów wykonawczych zgromadzonych w 80 segregatorach. Jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę przyjęto, że czas przejrzenia jednego upomnienia to 1 minuta, a czas zapoznania się z tytułem wykonawczym to 2 minuty. Zasadnie więc Sąd I instancji nie zakwestionował czasu niezbędnego do pozyskania żadnych danych oraz stawki godzinowej dla pracownika zatrudnionego na zlecenie w kwocie 20,17 zł. brutto za godzinę.

NSA wskazał, że nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że skoro organ miał 31 dni roboczych to powinien dokonać kwerendy dokumentacji w ramach pracy organu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedstawiony czas pozyskania informacji wynosił 124 godzin, a więc gdyby pracownik organu wykonywał to w ramach czasu pracy, w ciągu 31 dni roboczych, to musiałby poświęcić na to codziennie ponad 4 godziny, czyli połowę dnia roboczego. Nie można więc twierdzić, że organ zobowiązany miał możliwość dokonania czynności związanych z udzieleniem informacji wykorzystując normalne godziny pracy urzędu. Koniecznym stało się więc poniesienie dodatkowych kosztów osobowych celem realizacji wniosku o udzielnie informacji publicznej.