Jak ustalić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu?

Stan faktyczny

WSA rozpoznał skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W sprawie tej WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazującą skarżącym, będącym właścicielami lokalu użytkowego, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokalu, tj. funkcji handlowej, poprzez zaprzestanie prowadzenia w lokalu działalności usługowo-sportowej klubu fitness (siłowni i klubu sportów walki) wraz z usunięciem wyposażenia, urządzeń i osprzętu dla tej działalności oraz jej wizualnych oznaczeń.

Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: PrBud). W jej uzasadnieniu organ I instancji, opisując przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał, że zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu doprowadziła do zmiany warunków zdrowotnych z uwagi na możliwość występowania nadmiernego hałasu i drgań. Biorąc z kolei pod uwagę, że w lokalu urządzono salę do ćwiczeń fizycznych, zmieniły się również obciążenia wynikające ze sposobu użytkowania obiektu – ich wielkość oraz układ. PINB podkreślił także, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu handlowego na salę ćwiczeń fizycznych nie odbyła się bez wpływu na warunki higieniczno-sanitarne w tej części budynku. Inne są bowiem wymagania stawiane lokalom, w których uprawia się sport, prowadzi ćwiczenia fizyczne, niż lokalom o funkcjach handlowych.

Sprawa ze skargą trafiła do WSA.

Stanowisko WSA

WSA we Wrocławiu uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd wskazał, że zdaniem skarżących do wzmiankowanej przez organy zmiany nie doszło, ponieważ przedmiotowy lokal nadal wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym z wpisów w księdze wieczystej, tj. jako samodzielny lokal użytkowy.

Zdaniem Sądu, wobec istotnych braków w materiale dowodowym, wnioski organów nadzoru budowlanego obu instancji okazały się przedwczesne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 71a ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 PrBud. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 PrBud przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w art. 71 ust. 1 PrBud w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia „w szczególności”. Oznacza to, że wymienione w tym przepisie działalności zmieniające określone warunki zostały wskazane jedynie przykładowo. Co za tym idzie, mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 PrBud, w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, iż nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego.

Ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 PrBud.

Zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 71a PrBud reguluje natomiast sytuacje, w których zmiana sposobu użytkowania dokonana zostaje bez zgłoszenia właściwemu organowi, czyli tzw. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla przyjęcia wiążącej w tym zakresie oceny co do ostatniego dopuszczalnego i legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W szczególności za przedwczesne uznać należało powołanie się przez organy obu instancji na wpisy w księdze wieczystej lokalu jako okoliczności determinującej przyjęte w rozstrzygnięciach administracyjnych wnioski.

Jeżeli zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany użytkowania bez wykonania robót budowlanych, to konieczne było ustalenie rodzaju prowadzonej w nim działalności. Oparcie się w tym względzie jedynie na treści wpisów umieszczonych w księdze wieczystej lokalu nie było wystraczające dla ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania nie tylko ze względu na inne przeznaczenie tego dokumentu, ale także na rodzaj dokumentów będących podstawą ujawnienia w księdze wieczystej informacji o funkcji i przeznaczeniu spornego lokalu.

Choć w przywołanej księdze wieczystej opisano przedmiotowy lokal jako niemieszkalny, zaś według komentarza do migracji stanowi on lokal handlowy w budynku wielofunkcyjnym ze sposobem korzystania jako samodzielny lokal użytkowy, jednakże okoliczność ta nie wywołuje – wbrew stanowisku organów obu instancji – skutków prawnych w niniejszym postępowaniu. Treść wskazanych wpisów nie korzysta bowiem z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.

Dział I księgi wieczystej służy do oznaczenia nieruchomości, a zatem do ujawnienia danych faktycznych identyfikujących nieruchomość zgodnie z dokumentami urzędowymi, a nie do ujawnienia praw do niej przysługujących. Danymi zawartymi w tym dziale są także informacje dotyczące budynków posadowionych na tej nieruchomości. Wpis w dziale I nie odzwierciedla bowiem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie jej faktyczny opis wynikający z dokumentów urzędowych będących podstawą wpisu.

Jeśli już zatem organy wywodzą ustalenia z treści księgi wieczystej, to powinny to uczynić w oparciu o materiał źródłowy, na podstawie którego wpisów tych dokonano.

Ponadto, biorąc pod uwagę, że niezbędne dla określenia ostatniego legalnego sposób użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego było odwołanie się w szczególności do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, które w sposób prawny sankcjonowałaby określony stan obiektu i sposób jego użytkowania, organ I instancji podjął co prawda w toku postępowania czynności zmierzające do ustalenia, czy dla przedmiotowego lokalu wydawane były decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, kierując stosowne zapytanie do organu architektoniczno–budowlanego. Zdaniem Sądu organ I instancji powinien skierować prowadzone przez siebie postępowanie dowodowe także na dokumentację budowlaną samego budynku, z którego lokal ten został wyodrębniony. Organ powinien zatem ustalić, jaki był prawnie określony sposób użytkowania budynku przed wyodrębnieniem samodzielnych lokali i czy w związku z tą czynnością mogło dojść do zmiany użytkowania , a jeżeli tak, czy odbyło się to w sposób legalny.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →