Notatka funkcjonariusza Policji dowodem w sprawie naruszenia kwarantanny

Stan faktyczny

Niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia Skarżącemu decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kary pieniężnej za naruszenie 21.3.2020 r. obowiązku poddania się kwarantannie w związku z wcześniejszym przekroczeniem przez niego granicy państwowej (powrotu do kraju).

Naruszenie obowiązku kwarantanny

Zdaniem WSA w Warszawie jest oczywiste, że prawo do sankcjonowania naruszenia obowiązku kwarantanny musi wynikać z przepisów prawa powszechnego, a kluczowym aktem stanowiącym zdaniem organu podstawę do nałożenia obowiązku kwarantanny jest § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 491). Należy jednak zwrócić uwagę organu, że stan epidemii ogłoszono na terenie RP dopiero od 20.3.2020 r. do odwołania. Tymczasem Skarżący miał przebywać na kwarantannie w okresie 18–31.3.2020 r. z uwagi na przekroczenie granicy kraju 17.3.2020 r. Powyższe oznacza więc, że ww. rozporządzenie nie mogło w ogóle znaleźć zastosowania w odniesieniu do Skarżącego. Jeżeli więc organy chciały zastosować i egzekwować względem Skarżącego wymóg poddania się kwarantannie, powinny były odwołać się do wcześniejszego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 433). Zarówno zatem w dacie przekroczenia granicy państwa przez Skarżącego, jak również w dacie penalizowanego zdarzenia mającego stanowić naruszenie owego obowiązku (21.3.2020 r.) nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z których by wynikało, że Skarżący będący obywatelem polskim ma obowiązek poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwa. Minister Zdrowia w sposób całkowicie bezprawny wprowadził w rozporządzeniu nakaz określonego zachowania się obywatela, nie mając ku temu wystarczających podstaw prawnych. Skoro więc nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia obywatela poprzez nakazanie mu pozostawania na kwarantannie, co stanowi rodzaj ograniczenia prawa swobodnego przemieszczania się, a obowiązek w tym zakresie ustanowiono w rozporządzeniu bez należytej delegacji ustawowej, to sytuacja ta nie mogła stanowić okoliczności pozwalającej na ukaranie Skarżącego karą pieniężną za niezabronione zachowanie, mające polegać na złamaniu kwarantanny.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie uznał, że zarówno przepisy ww. rozporządzeń, które już nie obowiązują, ale które były bądź mogły co do zasady być podstawą orzekania przez organy, są niezgodne z Konstytucją, gdyż jako przepisy podustawowe ograniczały niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). WSA w Warszawie odmówił więc stosowania tych przepisów. Powyższe oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: KPA) nakazującą WSA w Warszawie stwierdzenie nieważności obu decyzji, co nastąpiło stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU).

Brak podstawy prawnej decyzji

Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżone decyzje są nieważne z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej umożliwiającej karanie obywatela, jak również zostały wydane z rażącym naruszeniem niepowołanej w ich sentencji podstawy prawnej, którą ewentualnie organy mogłyby próbować zastosować. W ocenie WSA w Warszawie zachodzą w tym przypadku obie postacie kwalifikowanego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wyjaśniając zajęte stanowisko WSA w Warszawie wskazał, że organy za podstawę orzekania przyjęły art. 48a ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), który został dodany na mocy art. 8 pkt 22 ustawy z 31.3.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 567 ze zm.) i wszedł w życie 1.4.2020 r. Tym samym nie obowiązywał w dniu orzekania, tj. 31.3.2020 r. Zastosowanie przedmiotowego przepisu stanowi sytuację wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej albowiem taka w dniu orzekania jeszcze nie obowiązywała. Należy traktować jako oczywiste, że przepisu sankcyjnego wprowadzonego w określonej dacie w żadnym razie nie można stosować do zdarzeń zaistniałych przed jego wejściem w życie.

Notatka funkcjonariusza Policji dowodem

Jednocześnie WSA w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się szeregu uchybień zasad wynikających z KPA, a prawidłowość ich postępowania budzi wiele wątpliwości, m.in. w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Analiza niniejszej sprawy wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia kwarantanny była notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazana organowi pierwszej instancji – Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 KPA. Zwłaszcza, że ustalić należało, czy Skarżącemu została zapewniona możliwość przeżycia na kwarantannie, czego z akt sprawy w ogóle nie można się dowiedzieć. Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 KPA nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i go rozpatrzyć. W ocenie WSA w Warszawie nie jest jakimkolwiek wyjaśnieniem istnienie w obrocie prawnym art. 15zzzn ust. 2 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: KoronawirusU), który dopuszcza dowodzenie w sprawach naruszenia kwarantanny również na podstawie notatki Policji. Nie jest to przepis przewidujący wyłączność tego rodzaju dowodu (co i tak musiałoby zostać uznane za oczywiście sprzeczne z Konstytucją). Zgodnie z tym przepisem, stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji), może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.

Rozstrzygnięcie WSA w Warszawie

Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwoliła WSA w Warszawie stwierdzić, że z uwagi na odmowę zastosowania ww. rozporządzeń wydano te rozstrzygnięcia po pierwsze bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej, po drugie bez podstawy prawnej do ukarania Skarżącego i z rażącym naruszeniem prawa (art. 15zzzn ust. 1 KoronawirusU i powołanych wyżej przepisów KPA prowadzących na rażącego pozbawienia Skarżącego możliwości obrony swoich praw). Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że z uwagi na brak podstawy prawnej tak do nałożenia kwarantanny, jak i wymierzenia kary pieniężnej brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 PostAdmU w zw. z art. 105 § 1 KPA, nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn WSA w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PostAdmU w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA i art. 145 § 3 PostAdmU w zw. z art. 105 § 1 KPA stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne.