Odmowa wszczęcia postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania

W analizowanym rozstrzygnięciu WSA w Rzeszowie dokonał kontroli postanowienia Dowódcy Brygady z października 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dowódcy Dywizjonu Artylerii Przeciwlotniczej z września 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie. Odmawiając wszczęcia postępowania organy stanęły na zgodnym stanowisku, że przedmiot sprawy objęty wnioskiem z lipca 2020 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Dowódcy Brygady z września 2009 r. o odmowie wypłaty zasiłku, przez co w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej –  rei iudicatae – art. 16 § 1 ustawy z 14.6.1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 KPA, w związku z czym postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może zostać wszczęte. Stan faktyczny w sprawie, zdaniem organów, nie uległ zmianie, a wskazywane przez Skarżącego okoliczności stanowią wyłącznie próbę kolejnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją.

Stanowisko Skarżącego

Przeciwne stanowisko zaprezentował Skarżący (żołnierz zawodowy) w skierowanej do WSA w Rzeszowie skardze. Skarżący wskazał, że sprawa dotyczy innego stanu faktycznego niż opisany we wspomnianej powyżej decyzji z września 2009 r. i podkreślił, że w kwietniu 2014 r. jego stosunek służbowy wygasł na podstawie zwolnienia ze służby, w konsekwencji czego z tym dniem przestał być żołnierzem zawodowym. Na wniosek, ponownie został powołany do służby, rozkazem personalnym Dowódcy Generalnego Rodzaju Sił Zbrojnych z marca 2018 r. W związku z powyższym dla oceny wniosku o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie powinien – w jego ocenie – zostać potraktowany jak nowo wstępujący do służby żołnierz.

Z uzasadnienia WSA w Rzeszowie

WSA w Rzeszowie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej wnioski mogą zostać uwzględnione.

W pierwszej kolejności WSA w Rzeszowie podkreślił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił między innymi art. 61a § 1 KPA, zgodnie z którym: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie „z innych uzasadnionych przyczyn” może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy „na pierwszy rzut oka” można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 22.5.2015 r., II OSK 2671/13, Legalis). Przyczyny muszą być więc oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, a odmawiając wszczęcia postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku.

Odmowa wszczęcia postępowania a merytoryczna ocena wniosku

Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo tego że w podstawie prawnej powołuje art. 61a § 1 KPA, jest – jak zauważył WSA w Rzeszowie – rozstrzygnięciem merytorycznym, a ponadto wadliwym. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wprost wskazał, że podstawą wydania postanowienia była ocena faktów przedstawionych w stosunku do obowiązujących przepisów, a także ocena braku możliwości wypłaty zasiłku na zagospodarowanie w związku z przedawnieniem roszczenia oraz wydaniem decyzji ostatecznej z września 2009 r. Podkreślił przy tym, że w sprawie zgromadzono materiał dowody wymagany przepisami prawa w kwestii odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku na zagospodarowanie na podstawie art. 82 ustawy z 11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 860, dalej: ŻołZawSłużbaU). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji poza art. 61a KPA organ powołał również art. 8a i 82 ŻołZawSłużbaU.

Jak już wyżej zaznaczono zastosowany art. 61a § 1 KPA oznaczał brak możliwości odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy, gdy tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcia wskazują na merytoryczną bezzasadność wniosku. Organy jednoznacznie twierdzą, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku, powołując przy tym art. 82 i 8a ŻołZawSłużbaU. Zatem pomimo tego, że w sentencji postanowienia odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednocześnie w jego motywach rozstrzygnięto sprawę negatywnie nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania Skarżącego (wyrok NSA z 6.7.2020 r., II OSK 876/20, Legalis). W ocenie WSA w Rzeszowie stanowi to oczywiste naruszenie art. 61a § 1 KPA. Wbrew tej normie, poza postępowaniem rozpoznawczym, wadliwie dokonano oceny żądania Skarżącego w oparciu o przepis prawa materialnego, tj. art. 82 ŻołZawSłużbaU. Bezzasadność żądania powinna prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, czego w sprawie nie uczyniono.

Tożsamość sprawy

Ponadto WSA w Rzeszowie uznał, że wadliwe jest stanowisko organów, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. O tożsamości sprawy można mówić, gdy występuje ten sam podmiot, przedmiot oraz stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja ostateczna, na którą powołują się organy z września 2009 r. dotyczyła przyznania Skarżącemu zasiłku na zagospodarowanie, na podstawie kontraktu z sierpnia 2003 r., podczas gdy aktualnie Skarżący wystąpił z takim żądaniem, po wcześniejszym rozwiązaniu z nim stosunku służby w kwietniu 2014 r. i ponownym nawiązaniu stosunku służby w marcu 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzaju Sił Zbrojnych. Art. 82 ŻołZawSłużbaU stanowi, że żołnierz zawodowy powołany do pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymuje zasiłek na zagospodarowanie, w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Zasiłek na zagospodarowanie przyznaje się: 1) żołnierzowi służby stałej – po objęciu stanowiska służbowego; 2) żołnierzowi służby kontraktowej – po zawarciu drugiego kontraktu. Zasiłek na zagospodarowanie może być przyznany żołnierzowi zawodowemu tylko jeden raz w trakcie pełnienia zawodowej służby wojskowej.

W świetle brzmienia zacytowanego przepisu i stanu faktycznego sprawy nie jest oczywiste, że rozwiązanie stosunku służby i ponowne jej nawiązanie oznacza użyte w cytowanym przepisie sformułowanie „w trakcie pełnienia służby zawodowej”. Powinno to podlegać ocenie merytorycznej w drodze wykładni cytowanego przepisu i jego zastosowania w drodze decyzji. Z całą pewnością nie może prowadzić do konkluzji o tożsamości wniosków: złożonego w trakcie pierwszego, nieprzerwanego stosunku służby, a następnie kolejnego wniosku złożonego po nawiązaniu nowego stosunku służby, po czterech latach od rozwiązania poprzedniego.

Rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie

Uchylenie z wyżej wskazanych powodów zaskarżonych postanowień, niemożliwym czyni odniesienie się do meritum sprawy, tj. zasadności wniosku o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie, zarzutu przedawnienia, a tym bardziej, czego domaga się Skarżący, przyznania zasiłku wraz ustawowymi odsetkami. Mając to wszystko na uwadze, jak również konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania WSA w Rzeszowie uznał za uzasadnione uchylenie zarówno postanowienia pierwszej, jak i drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). Wobec zanegowania przez WSA w Rzeszowie przyjętej przez organy niedopuszczalności rozpoznania wniosku z tzw. „innych przyczyn”, przyjętej przez organy rei iudicatae, zadaniem organu pierwszej instancji będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku na podstawie art. 82 ŻołZawSłużbaU, dokonanie wykładni tego przepisu, jak również odniesienie się stawianych przez Skarżącego zarzutów.