Odwołanie jako czynność procesowa strony

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy

Decyzją administracyjną z 24.3.2020 r. Wójt Gminy (dalej: organ pierwszej instancji) umorzył wszczęte na wniosek W. F. i A. postępowanie dotyczące zamknięcia i zlikwidowania strzelnicy w miejscowości K. argumentując, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej: PlanZagospU).

Po rozpoznaniu odwołania W. F. i A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ odwoławczy, dalej: SKO) 18.2.2021 r. wydało decyzję kasacyjną wskazując, że nie można przyjąć, iż w sprawie nielegalnego zagospodarowania przedmiotowej działki nie może mieć zastosowania art. 59 ust. 3 PlanZagospU z uwagi na fakt, iż w sprawie jest również prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie SKO organ prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien szczegółowo porównać zakres obu postępowań i wykazać, iż są one ze sobą tożsame – dotyczą tych samych nielegalnie wzniesionych obiektów i tego samego sposobu zmiany zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał takiej szczegółowej analizy. W szczególności nie wyjaśnił, czy postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obejmuje w całości zmiany zagospodarowania terenu związane z działalnością strzelnicy, zarówno te związane z posadowieniem nielegalnych obiektów (dwa kontenery, wiata, ToiToi), jak ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu polegającą na usypaniu nasypów ziemnych i zorganizowaniu torów strzelniczych. W tej sytuacji nie można jednoznacznie przyjąć, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Sprzeciw

We wniesionym sprzeciwie W. S., właściciel działki (dalej: Skarżący), zarzucił SKO niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej: KPA) w zw. z art. 127 § 1 KPA i art. 28 KPA oraz naruszenie art. 138 § 2 KPA. Skarżący wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 KPA. Sam fakt złożenia zawiadomienia przez W. F. i A. nie daje im przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 PlanZagospU. Ponadto Skarżący zauważył, że w sytuacji braku przymiotu strony po stronie W. F. i A. SKO dopuściło się bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Odwołanie uprawnieniem procesowym strony

Zdaniem WSA w Gdańsku, w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę odwołania i jego skutecznego wniesienia. Odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 KPA. Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania.

WSA w Gdańsku przypomniał, że – zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie – proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Taka niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. WSA w Gdańsku podkreślił, że ta ostatnia uwaga ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zdaniem WSA w Gdańsku, warto zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli „na pierwszy rzut oka” (art. 134 KPA). Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA.

Stanowisko WSA w Gdańsku

Jak wynika z akt sprawy Skarżący jest właścicielem działki, wobec której prowadzone jest postępowanie w oparciu o art. 59 ust. 3 PlanZagospU. Natomiast nie wynika z akt, na jakiej podstawie SKO uznało, że podmioty które wniosły odwołanie mają interes prawy w rozstrzygnięciu sprawy. Zasadnie wskazał Skarżący, że status strony w przedmiotowym postępowaniu, a więc także skuteczność wniesienia odwołania, winny zostać powiązane z art. 28 KPA. Powyższe okoliczności umknęły podczas badania wstępnego dopuszczalności odwołania przez SKO. W ocenie WSA w Gdańsku takie działanie organu odwoławczego jest o tyle ważkim naruszeniem przepisów postępowania, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego powodu, że kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, zaś jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie ocena dopuszczalności wniesionego odwołania przez W. F. i A., a następnie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia adekwatnego do dokonanych ustaleń w kwestii legitymacji do wniesienia odwołania. Z tych względów WSA w Gdańsku, działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.