Ograniczony zakres uzupełniającego postępowania dowodowego

Uzupełniające postępowanie dowodowe

Wyrokiem z 7.8.2025 r. WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 483/25, Legalis, oddalił sprzeciw P.G. (dalej: Skarżąca) od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: Organ Odwoławczy) z 21.5.2025 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA, w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie (dalej: Organ I instancji), odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.

NSA wyjaśnił, że art. 138 § 2 KPA znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek, określonych w art. 138 § 2 KPA, powinna być interpretowana łącznie z art. 136 KPA, wskazującym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji (wyrok NSA z 29.4.2021 r., I OSK 549/21, Legalis).

Postępowanie w wyniku sprzeciwu

NSA wskazał, że zgodnie z art. 64e PostAdmU, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e PostAdmU i art. 151 PostAdmU wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 KPA, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA. Szczególną cechą, odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862-879). Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA ocenia, czy:

Stan faktyczny

W kontekście stanu faktycznego sprawy NSA wskazał, że dotyczy ona art. 11 ust. 1 ustawy z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82; dalej: OchrGrU) w zw. z art. 4 pkt 4 OchrGrU, pozwalających na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, po wydaniu na wniosek właściciela decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Podstawową przesłanką jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości. Na Organie I instancji spoczywał zatem obowiązek ustalenia, czy Skarżąca była właścicielem nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 4 OchrGrU przez właściciela rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Skarżąca wywodziła swoją legitymację procesową w postępowaniu z samoistnego posiadania nieruchomości. Koniecznym było ustalenie, czy Skarżąca, składając ww. wniosek, posiada legitymację do wszczęcia postępowania jako posiadacz samoistny. Z decyzji Organu I Instancji z 17.2.2025 r. wynika, że nie znalazł on podstaw do uznania Skarżącej za samoistnego posiadacza gruntów.

NSA wskazał, że pojęcie samoistnego posiadacza nie zostało zdefiniowane w sposób odrębny w OchrGrU. Natomiast zgodnie z art. 336 KC posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Skarżąca wskazała, że w wyroku SR w Wołominie z 13.5.2024 r. wskazano, że ww. działka stanowiła w przeszłości ogólnodostępne miejsce spacerowe. Dopiero od 2018 r. nieruchomością zaczęła zajmować się Skarżąca, tj.: uprzątnęła działkę z zanieczyszczeń i odpadów, oznaczyła nieruchomość przyklejając do drzew oznakowania, że stanowi ona teren prywatny, zajęła się kwestią ustanowienia drogi koniecznej, aby zapewnić swobodny dojazd do działki, podjęła się rozmów z sąsiadami, którzy wgrodzili się w działkę, odwiedza działkę, dba o jej stan oraz opłaca swoją część podatku od nieruchomości. W konsekwencji SR w Wołominie uznał, że Skarżąca jest posiadaczem samoistnym spornej nieruchomości.

Postępowanie dowodowe

Zdaniem NSA, Organ I instancji nie poczynił samodzielnych ustaleń w przedmiocie występowania ww. przesłanek, zaniechał próby samodzielnej i wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, w kontekście przyznania Skarżącej przymiotu posiadacza samoistnego, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w kontekście oświadczeń Skarżącej oraz ustaleń, wynikających z ww. wyroku SR w Wołominie.

NSA podkreślił, że gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 KPA do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W materiale dowodowym brakuje treści pozwalających na dokonanie oceny, czy w sprawie mamy do czynienia z legitymacją Skarżącej, wynikającą z posiadania samoistnego nieruchomości. Kwestia ta pozostaje kluczową do ustalenia albowiem uznanie, że Skarżąca nie posiada przymiotu posiadacza samoistnego względem nieruchomości – zgodnie z ww. przepisami – wyklucza możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 OchrGrU.

W konsekwencji powyższego, kwestia ta (jako kluczowa w sprawie) nie może być sanowana przez organ II instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, albowiem strona postępowania otrzymując decyzję organu I instancji, pozbawioną ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji prawnej powoływanej w złożonym wniosku, nie będzie mogła liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną. Należy podkreślić, że organ I instancji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, mające wpływ na prawa przysługujące Skarżącej na mocy art. 11 ust. 1 OchrGrU.

Braki w materiale dowodowym nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 KPA. Braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego – prowadziłoby to bowiem do naruszenia, wyrażonej w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 KPA.

Rozstrzygnięcie NSA

W ocenie NSA, WSA w Warszawie zasadnie stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki obligujące Organ Odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie każdej strony postępowania leży aby organ I instancji w sposób dogłębny i właściwy zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę. Mając na uwadze powyższe, NSA uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 PostAdmU w zw. z art. 182 § 2a PostAdmU oddalił ją.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →