Opłata prolongacyjna w czasie COVID-19

Tak przyjął WSA w Rzeszowie w wyroku z 10.9.2020 r., I SA/Rz 459/20. WSA w Rzeszowie rozpoznał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 10.9.2020 r. sprawy ze skargi Miasta na uchwałę Kolegium RIO z 6.2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie opłaty prolongacyjnej i oddalił skargę.

Uzasadnienie

Uchwałą z 4.2020 r. Rada Miejska postanowiła zmienić własną uchwałę z 9.2016 r. w sprawie opłaty prolongacyjnej poprzez dodanie przepisu § 2a o treści: „Opłaty prolongacyjnej, o której mowa w § 1, nie nalicza się w decyzjach wydawanych w sprawach ulg w związku z wnioskiem złożonym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz w okresie 30 dni następujących po ich odwołaniu, wprowadzonych z uwagi na zakażenie wirusem COVID-19 lub innym, jeżeli wniosek ten złożony jest w związku z trudnościami spowodowanymi przedmiotowymi stanami”. Rada Miejska zdecydowała o wprowadzeniu opłaty prolongacyjnej z tytułu rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności podatków oraz zaległości podatkowych stanowiących dochód budżetu Miasta. Stawkę opłaty określono w wysokości 50% stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych.

Uchwałą z 6.2020 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru, podejmując ww. uchwałę organ gminy wykroczył poza delegację zawartą w art. 57 § 7 OrdPU. Na jej podstawie organ może tylko wprowadzić opłatę prolongacyjną i określić jej wysokość. Nie może natomiast określać przypadków, w których opłata nie będzie naliczana.

Miasto zaskarżyło uchwałę RIO. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała wpisuje się w podejmowane przez Radę działania zmierzające do wprowadzenia ulg dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami wprowadzonego na terenie Polski stanu epidemii spowodowanego wirusem COVID-19. Pomimo wątpliwości, o których nadmienił organ nadzoru, uznano za konieczne udzielenie wsparcia podatnikom i poprawienie ich sytuacji finansowej. Uznano, że jeżeli przepisy pozwalają wprowadzić opłatę prolongacyjną, to możliwe jest również wprowadzenie zapisu o nienaliczeniu takiej opłaty w szczególnej sytuacji spowodowanej COVID-19. Ponadto inne gminy podejmowały w tym czasie podobne uchwały, które były publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że wprowadzona zmiana w istocie zwolniła podatników z opłaty prolongacyjnej, przez co przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Stanowisko Gminy, oparte na zasadach wnioskowania „a maiori ad minus”, było nieuprawnione.

Rozstrzygnięcie Sądu

WSA uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 SamGminU, art. 171 ust. 1 Konst), który w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa (art. 86 SamGminU). W myśl art. 91 ust. 1 SamGminU uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 SamGminU). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 3 i 5 SamGminU).

Regionalna Izba Obrachunkowa kontrolowała pod kątem zgodności z prawem uchwałę organu gminy w przedmiocie opłaty prolongacyjnej.

Upoważnienie wynikające z art. 57 § 7 OrdPU uprawnia gminy jedynie do podjęcia normatywnej decyzji, czy w sprawach podatków stanowiących dochód gminy udzielając ulg pobierać opłatę prolongacyjną i w jakiej wysokości. Powołany przepis nie pozwala na wprowadzenie żadnych innych warunków, tak jako warunku pobrania opłaty, jak i zaniechania pobrania lub zwolnienia od wprowadzonego obowiązku. Zasadą wynikającą z przepisów art. 57 OrdPU jest to, że opłata taka jest pobierana obligatoryjnie tylko odnośnie podatków stanowiących dochód budżetu państwa, a w przypadku budżetów jednostek samorządu terytorialnego obowiązku takiego OrdPU nie określa. Decyzję w tym zakresie pozostawiono normodawcy lokalnemu, który przy realizacji delegacji ustawowej z art. 57 § 7 OrdPU powinien uwzględnić również dyspozycję art. 217 Konst, ponieważ przepis ten wymaga, aby nakładanie danin publicznych, określanie zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następowało w drodze ustawy. Gmina może tylko zdecydować, czy opłaty nie pobierać, czy tez zdecydować o jej pobieraniu i wówczas określić jej wysokość. Innych uprawnień ustawodawca jej nie pozostawił.

WSA odniósł się także szczegółowo do kwestii podstawy prawnej dla podjęcia skarżonej uchwały Rady Miasta. W unieważnionej uchwale Rada Miejska powołała jako podstawę prawną jej podjęcia przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 SamGminU oraz art. 57 § 7 OrdPU. Stanowią one kolejno, że:

Żaden z nich nie mógł jednak stanowić podstawy normatywnej podjętej uchwały. Gmina nie mogła wprowadzić żadnych dodatkowych warunków w uchwale w sprawie opłaty prolongacyjnej, ani podczas jej pobierania, ani przy formułowaniu zwolnienia podatników od jej naliczania w przypadku udzielania ulgi, które nie wynikały z ustawy, albo na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. Nie było ku temu jakiegokolwiek umocowania w ustawie. WSA wskazał, że nie chodzi tutaj tylko o OrdPU, ale także jakąkolwiek inną ustawę, która została uchwalona przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej począwszy od wprowadzenia na terytorium kraju stanu zagrożenia epidemicznego (14.3.2020 r.), a następnie stanu epidemii (20.3.2020 r.) w związku z COVID-19, a to te okoliczności miały stanowić uzasadnienie dla podjętej inicjatywy uchwałodawczej.

Rada Miejska określiła nieczytelne dla stosowania w praktyce przesłanki, które stanowić miały zwolnienie podatników od obowiązku uiszczenia opłaty prolongacyjnej w sprawach podatków stanowiących dochód gminy. Uchwała tylko pozornie stanowiła wsparcie dla podatników, ponieważ wykładnia zaproponowanego brzmienia przepisu wskazuje, że opłata miała być pobierana w dalszym ciągu, od każdego podatnika, któremu udzielono by ulgi, chyba że zgłosiłby on stosowny wniosek o zwolnienie z opłaty prolongacyjnej i wykazał, uprawdopodobnił albo tylko oświadczył (tego już nie wyjaśniono), że składa go „w związku z trudnościami spowodowanymi przedmiotowymi stanami”. Gdyby rzeczywiście Gmina chciała udzielić podatnikom wsparcia zgodnego z wymaganiami Konstytucji RP mogła przecież na pewien czas uchylić uchwałę w 2016 r., w której zdecydowała o pobieraniu opłaty prolongacyjnej i przyjąć ją z powrotem dopiero po odwołaniu stanu epidemii w kraju.

Znamienne jednak jest to, że uchwały takiej nie musiano nawet podejmować, aby zrealizować słuszny skądinąd postulat Gminy, ponieważ w art. 57 § 5 OrdPU postanowiono, że nie ustala się opłaty prolongacyjnej, gdy przyczyną wydania decyzji, o której mowa w § 1, były klęska żywiołowa lub wypadek losowy. Przepis ten znajduje zaś zastosowanie także do opłat prolongacyjnych wprowadzonych przez gminę na podstawie art. 57 § 7 OrdPU, co jednoznacznie wynika z literalnej treści przepisu art. 57 § 8 OrdPU.

Podsumowanie

Komentowane orzeczenie odnosi się do ważnego problemu ostatnich czasów, a to zakresu możliwych do stosowania ulg i zwolnień przez gminy w związku z panującą epidemią. Kluczową kwestią w omawianym zakresie jest istnienie wyraźnej podstawy prawnej do odstąpienia przez gminę od dochodzenia określonej należności – czy to podatkowej, administracyjnoprawnej, czy cywilnoprawnej. Taka podstawa musi istnieć w przepisach prawa dotychczas obowiązujących (przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii) albo w przepisach tzw. ustaw covidowych. Niedochodzenie określonej należności może w niektórych przypadkach prowadzić do odpowiedzialności kierownika jednostki za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Na marginesie warto wskazać, że przepis art. 15zb KoronawirusU wprowadził podstawę do nienaliczania opłaty prolongacyjnej, ale jedynie takiej, o której mowa w art. 29 ust. 4 SysUbSpołU.