Opłata stała od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej niezgodna z Konstytucją

Stan faktyczny

W skardze konstytucyjnej z 8.11.2016 r., skarżąca zakwestionowała art. 34 ustawy z 28.7.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 623, ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 755, ze zm.; dalej: KSCU) w zakresie, w jakim wprowadza wymóg uiszczenia opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w takiej wysokości, która może uniemożliwić wniesienie tego środka zaskarżenia oraz rozpatrzenie sprawy przez sąd powszechny, z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z: art 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarga została wniesiona w imieniu spółki biorącej udział w przetargu. Od jego wyniku skarżąca wniosła odwołanie do KIO, które zostało później oddalone. Na rozstrzygnięcie KIO skarżąca złożyła skargę do sądu okręgowego wraz z wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych w całości. Następnie została zobowiązana do uiszczenia opłaty od skargi, w kwocie 75 000 zł. Skarżąca, mając świadomość prawomocności postanowienia oddalającego wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych, wniosła jednak zażalenie na to postanowienie. Sąd, postanowieniem z 17.8.2016 r., odrzucił zażalenie i oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, a następnie postanowieniem z 23.8.2016 r. odrzucił skargę ze względu na brak uzupełnienia przez skarżącą braków formalnych złożonej skargi – nieuiszczenie opłaty sądowej. W skardze do Trybunału skarżąca podniosła, że kwestionowany przepis narusza: prawo do sądu, prawo do zaskarżania orzeczeń i dwuinstancyjnego postępowania oraz prawo do równego traktowania. Skarżąca zarzuciła art. 34 ust. 1 KSCU naruszenie prawa do sądu, tj. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez ustalenie rażąco wysokiej kwoty opłaty od skargi. Zauważyła, że opłata jest niewspółmiernie wysoka nie tylko z uwagi na możliwości finansowe przeciętnego oferenta, ale także w porównaniu z innymi opłatami sądowymi w sprawach cywilnych i w porównaniu z poprzednim stanem prawnym, tj. sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 34 ustawą z 5.11.2009 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 206, poz. 1591), kiedy opłata od skargi miała charakter stały i wynosiła 3000 zł.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego

Na wstępie Trybunał zwrócił uwagę na to, iż w rozpoznawanej sprawie wzorcami kontroli mogły być wyłącznie art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Następnie Trybunał przypomniał, że art. 34 KSCU, określał opłatę stałą na poziomie pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie. Trybunał wielokrotnie potwierdzał, że sama wysokość opłaty sądowej może być samoistnym problemem konstytucyjnym na gruncie prawa do sądu (wyrok TK z 14.1.2014 r., SK 25/1 i z 15.4.2014 r., SK 12/13, Legalis). Choć Konstytucja RP nie zakazuje wprowadzenia odpłatności postępowania sądowego, to jednak wyklucza ustanawianie barier ekonomicznych w postaci nadmiernych kosztów postępowania, bowiem zbyt wysokie koszty postępowania stanowią istotne ograniczenie dostępu do sądu i mogą uniemożliwić jednostce dochodzenie praw na drodze sądowej (wyrok TK z 30.3.2004 r., SK 14/03, Legalis). Trybunał wskazał, że odpowiedź na pytanie o konstytucyjność konkretnego uregulowania „kosztowego” w procedurze cywilnej wymaga po pierwsze ustalenia wysokości opłaty w świetle jej funkcji systemowej, po drugie – uwzględnienia potrzeb zarówno wymiaru sprawiedliwości, jak i potrzeb społecznych, po trzecie stadium procesu, na którym wymóg jej uiszczenia jest stosowany, po czwarte zaś – możliwości i zakresu uzyskania ewentualnego zwolnienia z obowiązku jej wniesienia. Trybunał wskazał, iż istotnym problemem w systemie zamówień publicznych było spowalnianie postępowań wskutek oczywiście nieuzasadnionych odwołań niektórych wykonawców. Zgodnie z poglądem Trybunału, szybkość rozpoznania sprawy nie jest wartością absolutną, na rzecz której można poświęcić ochronę praw podmiotowych jednostki (wyrok TK z 16.12.2008 r., P 17/07, Legalis). Biorąc pod uwagę swoje dotychczasowe i jednolite orzecznictwo, Trybunał uznał, że ustawodawca dysponuje co prawda znaczną swobodą kształtowania opłat sądowych, to jednak obciążenia finansowe wynikające z tych opłat nie mogą być asymetryczne wobec wartości zamówienia i ewentualnych, spodziewanych z niego zysków. Trybunał orzekł, że opłata stała, określona w art. 34 ust. 1 KSCU, stanowiła nieproporcjonalną dolegliwość i powodowała istotne ograniczenie prawa dostępu do sądu w fazie odwoławczej – stanowiąc tym samym, nadmierną barierę ekonomiczną realizacji prawa do sądu. Ustawodawca w kwestionowanym przepisie de facto odebrał w części spraw możliwość skorzystania z drogi odwoławczej. W związku z tym nie może również zostać zrealizowana, przewidywana przez art. 78 Konstytucji RP, kontrola orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł żadnego uzasadnienia wprowadzonego ograniczenia z punktu widzenia wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Warto przypomnieć, że celem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest zapewnienie dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury sądowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, prawo do sądu obejmuje w szczególności:

1.  prawo do uruchomienia postępowania sądowego,
2.  prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności,
3.  prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia,
4.  prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych jurysdykcyjnej (Postanowienie TK z 4.6.2014 r., Ts 293/13, Legalis).

TK zauważył, że również Rada Ministrów dostrzegła, iż „opłata w obowiązującej wysokości uznawana była przez większość wykonawców za istotną barierę utrudniającą korzystanie z tego środka ochrony prawnej. W efekcie, zaskarżalność orzeczeń KIO na poziomie kilku procent, nie zapewnia skutecznej kontroli jej orzecznictwa” (Druk sejmowy nr 3625/VIII kadencja). W efekcie, w ustawie z 11.9.2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych, dalej: PWPrZamPubl (Dz.U. z 2019 r., poz. 2020) nadano kwestionowanemu przepisowi nowe brzmienie – przewidziano opłatę w wysokości trzykrotności, a nie pięciokrotności wpisu.