Okoliczności faktyczne
WSA w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 30.4.2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Sąd umorzył także postępowanie administracyjne i rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z 26.2.2021 r. nałożył na Stowarzyszenie administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności w siłowni w dniach 2 i 4.1.2021 r.
Decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji.
Decyzji organu odwoławczego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie m.in. przepisów prawa materialnego:
- art. 46a ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: ZapobChoróbU) w zw. z art. 46b pkt 1-5 i 8-13 ZapobChoróbU w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej (rozporządzenie Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.; dalej: OgrEpidemiiR20(12), nieobowiązujące) sprzecznej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z przepisów tych wyraźnie wynika, że ograniczenia praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a nie rozporządzenia.
Stanowisko WSA
WSA uznał skargę za zasadną, wskazując m.in. poniższą argumentację:
- Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
- W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20, Legalis, w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
- W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ZapobChoróbU dokonana ustawą z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: KoronawirusU) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
- Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 Konstytucji RP (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 Konstytucji RP (wolność osobista), art. 50 Konstytucji RP (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 Konstytucji RP (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 Konstytucji RP (prawo do strajku), art. 64 Konstytucji RP (prawo własności), art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (wolność pracy), art. 66 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897; dalej: KlęskŻywiołU) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 KlęskŻywiołU). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 KlęskŻywiołU.
- Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ZapobChoróbU z 8.3.2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 KlęskŻywiołU. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.
- Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z 21.12.2020 r. przepisy (art. 46b pkt 2-13 ZapobChoróbU) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez „wytyczne” należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ZapobChoróbU właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a ZapobChoróbU) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13 ZapobChoróbU). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ZapobChoróbU stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć „na względzie zakres stosowanych rozwiązań” oraz „bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego” nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
- Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ZapobChoróbU. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ZapobChoróbU (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych). Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
- Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ZapobChoróbU rozporządzenie Rady Ministrów z 21.12.2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.
Powyżej przedstawiono jedynie wybrane argumenty WSA w zakresie wadliwości prawnej wprowadzonych rozporządzeniami obostrzeń covidowych. Sąd zawarł w uzasadnieniu szereg argumentów co do braku podstaw prawnych do wprowadzenia różnego obostrzeń – także w zakresie działalności siłowni – wskazując, że ograniczenia te nie mogły mieć takich walorów jak ograniczenia w stanie klęski żywiołowej.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →