Postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta

Stan faktyczny

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: RPP) oraz Szpitala (dalej: SPZOZ) od wyroku WSA w Warszawie z 15.4.2021 r., VII SA/Wa 2403/20, Legalis w sprawie ze skargi Szpitala na rozstrzygnięcie RPP w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta. Wydanym w sprawie wyrokiem NSA m.in. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę Szpitala.

W omawianej sprawie RPP został poinformowany przez córkę pacjenta Szpitala o niewłaściwych i narażających zdrowie i życie jej ojca działaniach personelu Skarżącego Szpitala, który odmówił jej ojcu wypisania się na własne żądanie z podmiotu leczniczego w związku z narażeniem zarażenia wirusem COVID-19.

Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 8 ustawy z 6.11.2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 849 ze zm.; dalej: PrPacjRPPU). Organ zlecił Szpitalowi pouczenie personelu medycznego Oddziału Neurologicznego w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych zgodnie z należytą starannością, wnikliwe i szczegółowe zapoznanie się z uchybieniami zawartymi w treści rozstrzygnięcia w celu zapobiegania ich występowaniu w przyszłości, a także wdrożenie w Szpitalu odpowiedniej procedury mającej na celu poprawę bezpieczeństwa zdrowotnego hospitalizowanych pacjentów.

Sąd I instancji, oddalając skargę Szpitala na to rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wskazał, przywołując art. 54 PrPacjRPPU, że do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy KPA, wobec czego dopuszczalna jest skarga do sądu na czynności Rzecznika dotyczące uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że wystąpienie Rzecznika, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 PrPacjRPPU, stwierdzające naruszenie prawa pacjenta przez podmiot leczniczy, ma charakter władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że Rzecznik prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w oparciu o wystarczający materiał dowodowy ocenił, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa pacjenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu na szczegółowy przebieg postępowania wyjaśniającego i zgromadzone w sprawie dowody.

Skarga kasacyjna

Rzecznik Praw Pacjenta skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, m.in. art. 53 ust. 3a PrPacjRPPU przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Skarżącemu przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie RPP, mimo że Skarżący nie był wnioskodawcą, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ stwierdził naruszenie praw pacjenta.

Szpital także wzniósł skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie NSA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna RPP posiada usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez RPP podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 54 PrPacjRPPU: W zakresie nieuregulowanym w art. 49–53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy KPA.

Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 PrPacjRPPU.

Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przeważa pogląd, że pomimo iż do przeprowadzonych w trybie art. 49–53 PrPacjRPPU postępowań przez Rzecznika stosuje się przepisy KPA, to jednak nie jest zasadny pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez RPP podlega kognicji sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 5.12.2013 r., I OSK 1161/12, Legalis). Odpowiednie stosowanie przepisów KPA do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika w zakresie nieuregulowanym w art. 49–53 PrPacjRPPU nie może prowadzić do wniosku, że na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta przysługuje skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta. Konsekwencją prawną regulacji zawartej w art. 54 PrPacjRPPU, jest to, iż w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez Rzecznika pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony wcześniej w postanowienie NSA z 24.5.2018 r., II OSK 1258/18, Legalis, że pismo RPP skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych nie jest decyzją administracją ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 PrPacjRPPU nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 KPA. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 KPA rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 PrPacjRPPU po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może:

1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta;
2. skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej;
3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.

Zaskarżalność

Ustawa wskazuje na działania podjęte przez RPP, które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta ani skarżącego kasacyjnie, lecz mają charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami RPP i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Przedmiotowe pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: PostAdmU), aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1–3 § 2 art. 3 PostAdmU jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo RPP nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Za doktryną NSA wskazał, że w wystąpieniu RPP formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwienia sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Od niniejszego pisma nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których skierowano wystąpienie, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować RPP o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy RPP nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach. W art. 53 ust. 5 PrPacjRPPU wyraźnie przyjęto zatem zasadę obligatoryjnego współdziałania i pomocy prawnej ze strony wszystkich organów, organizacji i instytucji, do których zwraca się RPP.

Zasadnie wskazał zatem skarżący kasacyjnie Rzecznik, że skarżący Szpital nie był stroną postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika. Artykuł 53 ust. 3a PrPacjRPPU wyraźnie stanowi, że w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3 art. 53 PrPacjRPPU, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że jedynie wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy Rzecznik utrzyma w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Ustawodawca w art. 53 ust. 3a PrPacjRPPU wyraźnie ogranicza sądową kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez RPP jedynie do tych, w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta. Przepis ten stanowi lex specialis do przepisu art. 3 § 2 PostAdmU, określającego zakres kontroli sadów administracyjnych, w kontekście działalności RPP w przedmiocie prowadzonych przez ten organ postępowań wyjaśniających.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →