Prawidłowość doręczenia pisma przez organ a przywrócenie stronie terminu w postępowaniu administracyjnym

Opis stanu faktycznego

Starosta N. decyzją cofnął P.J. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które została skierowana, a wyznaczony termin sprawdzenia kwalifikacji upłynął. Po rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło termin do wniesienia odwołania i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona zaskarżyła tę decyzję do WSA.

Stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P.J. na decyzję SKO w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję. WSA stwierdził, że organ odwoławczy przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania od decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, jednakże tego nie uzasadnił. Organ odwoławczy może zaś uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została uchylona z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem w dacie jej wydania brak było podstaw do podjęcia decyzji, gdyż nie upłynął termin do złożenia dowodu ukończenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy. Organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W szczególności nie zostało wykazane, że decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu na adres zamieszkania.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.J. uznał prawidłowość wyroku WSA i skargę kasacyjną oddalił.

Wskazał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa jest bez wątpienia podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami. W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak stwierdzić na obecnym etapie jej rozpoznania, czy wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest ustalenie miejsca zamieszkiwania strony, co wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na tę okoliczność.

Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy był starosta. Starosta wydawał także decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 PrDrog (art. 140 ust. 1 pkt 4a PrDrog). Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały jednak sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że zastosowanie powinny znaleźć zasady przewidziane w przepisach postępowania administracyjnego (art. 21 KPA). Zatem właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju.

Kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 KPA, który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). KPA nie definiuje pojęcia „mieszkania” i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów KC, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim pojęcia z KPA, gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 KC przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na taką konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania.