Postępowanie na podstawie przepisów przejściowych
Te zmiany w KPA, które są związane z przedmiotem ustawy o doręczeniach elektronicznych, dotyczą wprowadzenia do kodeksu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej, o których mowa w tej ustawie. Wynikiem wprowadzenia zmian będzie niezwykle daleko idące przeobrażenie doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym. Docelowo zasadą stanie się doręczenie pism przez organ administracji publicznej na adresy elektroniczne do doręczeń, a wyjątkiem będą inne sposoby doręczeń, w tym z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. W założeniu niemal całkowicie rezygnuje się z najbardziej rozpowszechnionego obecnie rozwiązania, w którym organ wysyła pismo papierowe korespondencją za pomocą operatora pocztowego.
Rozwiązania zawarte w ustawie o doręczeniach elektronicznych zaczną jednak obowiązywać z opóźnieniem, a to na mocy jej przepisów przejściowych. Najwcześniej, bo od 5.7.2022 r., zobowiązano m.in. organy administracji rządowej oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy do stosowania przepisów o doręczeniu korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej. Pierwotnie datą zaistnienia tego obowiązku był 1.10.2021 r.
Dla kolejnych siedmiu grup podmiotów publicznych ustalono różne, w tym jeszcze dłuższe okresy dostosowawcze. Przykładowo jednostki samorządu terytorialnego będą obowiązane stosować przepisy o publicznej usłudze rejestrowanego doręczenia elektronicznego od 1.1.2024 r., a o publicznej usłudze hybrydowej dopiero od 1.10.2029 r.
Powstaje pytanie, na podstawie jakich przepisów organ administracji publicznej będzie doręczał e-pisma między 5.10.2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy) a dniem powstania obowiązku stosowania przepisów o publicznych usługach (rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz usłudze hybrydowej). Zmiany w KPA odwołujące się do wspomnianych usług zaczną bowiem obowiązywać właśnie 5.10.2021 r., a przecież regulacje prawne dotyczące tych rozwiązań (usług) – jak wspomniano powyżej – nie będą jeszcze obligować podmiotów publicznych.
Co prawda w dosyć zagmatwany sposób, ale częściowej odpowiedzi na tak zadane pytanie udzielają przepisy przejściowe w ustawie o doręczeniach elektronicznych. W art. 147 ust. 1 wprowadza się – do 30.9.2029 r. ‒ równoważność w skutkach prawnych doręczeń między podmiotami publicznymi z użyciem elektronicznych skrzynek podawczych (ESP) założonych na platformie ePUAP z doręczeniami za pomocą usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Inną konsekwencją jest wygaszanie do tej daty usługi ESP na ePUAP. W przypadku gdy ESP została założona w innym systemie niż ePUAP, kolejne przepisy przejściowe ustawy (art. 156‒157) pozwalają na doręczenie dokumentów na takie skrzynki podmiotów publicznych. W sumie na podstawie tych przepisów organ prowadzący postępowanie (jako podmiot publiczny) będzie mógł dalej doręczać swoje pisma na adresy ESP innych podmiotów publicznych.
Natomiast doręczenie przez organ e-pism innym podmiotom prawa (w tym obywatelom) do czasu rozpoczęcia obowiązywania nowych przepisów o publicznych usługach (rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz usłudze hybrydowej) będzie się częściowo odbywać w oparciu o inny przepis przejściowy, tzn. art. 158 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych. W przepisie tym nakazuje się dalsze stosowanie „starych” przepisów KPA dotyczących doręczeń (tj. art. 39, art. 391, art. 40 § 4 oraz art. 46 § 4–9), aż do dnia zaistnienia obowiązku stosowania przez konkretną kategorię podmiotów publicznych nowych usług. Upraszczając, w okresie przejściowym organ do e-doręczeń będzie stosował dotychczasowe przepisy KPA, chociaż przy galimatiasie spowodowanym przez przepisy przejściowe nie możemy wykluczyć dalszych problemów z ustalaniem właściwych przepisów. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy podmiot publiczny posiada adres do doręczeń elektronicznych.
Wraz z upływem czasu i obejmowaniem kolejnych grup podmiotów publicznych obowiązkiem stosowania przepisów o publicznej usłudze rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usłudze hybrydowej dojdzie do zjawiska dualizmu stosowanych przepisów postępowania. Podmioty już objęte obowiązkiem zastosowania usług będą stosowały nowe przepisy, zaś oczekujące jeszcze w kolejce do nałożenia obowiązku zastosują przepisy przejściowe, i ta sytuacja może potrwać do 1.10.2029 r.
Istotne zmiany od 5.10.2021 r.
Natomiast od 5.10.2021 r. bez żadnych ograniczeń zaczną obowiązywać dwie inne grupy zmian w KPA. Chociaż też dotyczą one informatyzacji, to nie są bezpośrednio związane z przedmiotem ustawy o doręczeniach elektronicznych i trudno uzasadnić, dlaczego właśnie w tej ustawie wprowadzono je do KPA.
Obie te grupy znajdują umocowanie w zasadzie ogólnej zawartej w art. 14 KPA i odnoszą się do:
- pisma i sposobu jego utrwalenia,
- automatyzacji czynności w postępowaniu.
W KPA rezygnuje się z konstrukcji formy załatwienia sprawy, która znajdowała się w kodeksie od jego początkowej wersji uchwalonej w 1960 r. i przynajmniej w zakresie „formy pisemnej” od początku korespondowała z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi form czynności prawnej. W wyniku zmian KPA posługuje się nową siatką opierającą się na pojęciu „postać” (papierowa lub elektroniczna), w której utrwalane jest pismo (w znaczeniu: treść wyrażona za pomocą znaków pisma). Od 5.10.2021 r. prawo administracyjne procesowe oraz prawo cywilne będą się opierały na dwóch różnych siatkach, które w istocie dotyczą tego samego zagadnienia.
W KPA rezygnuje się również z pojęcia dokumentu elektronicznego, wprowadzonego nowelizacją z 2010 r., i konsekwentnie usuwa się je z niego. Argumentem podniesionym w uzasadnieniu projektu ustawy jest to, że zgodnie z przepisami o informatyzacji dokument elektroniczny to dane, które wcale nie muszą być wyrażone pismem w postaci elektronicznej, ale może to być też nagranie dźwiękowe, nagranie wideo, baza danych itd.
W noweli potwierdzony został zatem prymat pisma w komunikacji w postępowaniu jako sposobu prowadzenia i załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Nawet tzw. nieformalne załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 14 §2 KPA, musi docelowo znaleźć swój wyraz w sporządzonych pismem protokole lub adnotacji. Jeszcze półtora roku temu nie zgłaszałbym żadnych uwag do takiego podejścia, ale wydaje się, że stan epidemii powinien skłonić nas do refleksji, czy rzeczywiście niezbędny jest warunek posługiwania się pismem w każdej czynności. W obecnej sytuacji niektóre czynności w postępowaniach następują na odległość z wykorzystaniem transmisji audiowizualnej, co zostało w szczególności dopuszczone w jednej ze specustaw (art. 15 pkt 3 zzzzzn ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach).
Biorąc pod uwagę wszystkie rodzaje postępowań organów państwa w sprawach indywidualnych, postępowania określone w KPA ze swojej natury powinny być najbardziej odformalizowane i uproszczone. Zmiany w nich powinny reagować na bieżące wyzwania stojące przed administracją publiczną, a takim wyzwaniem są sytuacje nadzwyczajne wymagające zdalnego komunikowania się czy też szybkiego reagowania. Stąd też zadaję pytania, czy na pewno w każdej czynności procesowej mającej znaczenie dla sprawy niezbędne jest docelowe jej utrwalenie na piśmie, czy też na rzecz prostoty i szybkości postępowania nie można ograniczyć tej zasady na rzecz utrwalonego nagrania audiowizualnego. Mogłoby to dotyczyć chociaż niektórych czynności (np. zdalnego składania dodatkowych wyjaśnień) i następować tylko w szczególnych sytuacjach, oczywiście z zapewnieniem gwarancji procesowych ich uczestnikom. Nic nie wskazuje na to, żeby to pytanie postawili sobie twórcy ustawy.
Jeszcze dalej idące konsekwencje może mieć nowa zasada wyrażona w art. 14 § 1b KPA, tj. zasada autonomicznego działania systemu teleinformatycznego w postępowaniu. Tak należy bowiem zakwalifikować ten przepis, mimo że został umieszczony w art. 14 KPA, kreującym dotychczas zasadę pisemności dotyczącą innego zagadnienia niż nowy przepis.
Według wprowadzanego przepisu sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie (tj. bez udziału człowieka). W takim przypadku nie stosuje się przepisów o podpisywaniu pisma przez pracownika organu administracji publicznej, a pismo takie jest jedynie opatrywane kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu, co również jest procesem automatycznym.
Tak sformułowana regulacja prawna powoduje wątpliwości. Skoro art. 14 § 1b KPA dopuszcza „automatyczne generowanie” każdego pisma w postępowaniu, a przecież pismo odzwierciedla czynność w postępowaniu, to można twierdzić, że pozwala się także automatyzować każdy akt administracyjny (w tym decyzję). Osobiście nie zgadzam się z takim podejściem, ponieważ ze względu na stopień ingerencji w prawa stron postępowania to prawodawca w przepisach prawa administracyjnego materialnego powinien kwalifikować do automatyzacji konkretny rodzaj decyzji administracyjnej poprzez kompetencję do wydawania takich decyzji. Automatyzacja rozstrzygnięć może bowiem w konkretnych przypadkach kolidować z innymi zasadami zawartymi w KPA, w tym obowiązkami organu: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 KPA) i wyjaśniania stronom przesłanek, którymi się kieruje (art. 11 KPA), czy też prawem strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 KPA). Od 5.10.2021 r. nowy przepis może natomiast znaleźć znaczące zastosowanie do innych niż orzecznicze czynności w postępowaniu (np. wezwań czy zawiadomień).
Ponadto ewentualne wykorzystanie art. 14 § 1b KPA do automatycznego rozstrzygania spraw indywidualnych osób fizycznych naruszy RODO. W art. 22 ust. 1 RODO przyznaje się osobie, której dane dotyczą, prawo niepodlegania takim decyzjom. Co prawda to prawo nie ma zastosowania, gdy automatyczna decyzja jest dozwolona prawem krajowym, ale tylko wówczas, gdy prawo to jednocześnie przewiduje właściwe środki ochrony praw, wolności i prawnie uzasadnionych interesów osoby, której dane dotyczą (tak art. 22 ust. 2 lit. b RODO). Tymczasem zarówno w art. 14 § 1b, jak i w innych przepisach kodeksu nie przewiduje się jakichkolwiek szczególnych środków przeznaczonych dla osób, których dotyczą zautomatyzowane decyzje.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
