Sprawozdanie NRA o działalności adwokatury jest informacją publiczną

WSA w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał NRA do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność NRA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok WSA w Warszawie z 8.1.2021 r., II SAB/Wa 366/20, Legalis.

Stan faktyczny

Skarżący zwrócił się do NRA o udostępnienie, w trybie DostInfPubU sprawozdania, o którym mowa w art. 13 ustawy PrAdw.

W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pismem powiadomił wnioskodawcę, że dokument oznaczony we wniosku nie stanowi informacji publicznej.

Wnioskodawca wywiódł skargę na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że niedopuszczalna jest wykładnia przepisów DostInfPubU sprzeczna z Konstytucją RP. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest klarowny: zd. 1 przewiduje nieograniczone uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej od podmiotów w zdaniu tym wymienionych, a zd. 2 zawiera warunek: „….w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.”. Funktor „i” użyty w tym zdaniu powoduje, że obydwa warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że informacja nie stanowi informacji publicznej.

Nadto NRA wskazała, że samorząd adwokacki wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, finansowane przez Skarb Państwa, wyłącznie w dwóch obszarach: egzamin wstępny na aplikację adwokacką (art. 75e ust. 9 PrAdw) i egzamin adwokacki (art. 78 ust. 12 PrAdw). Tylko w tych obszarach można ewentualnie dopatrywać się informacji mających charakter informacji publicznej. Pozostała działalność Adwokatury finansowana jest ze składek członkowskich, zatem informacje o pozostałej działalności nie stanowią informacji publicznej. Dlatego żądane przez skarżącego sprawozdanie nie stanowi informacji publicznej.

Organ zauważył też, że przepis nie nakłada na NRA przymusu złożenia sprawozdania na podstawie art. 13 PrAdw. Obowiązek ten jest wykonywany z uwagi na szacunek do urzędu. Jego wykonanie ma zatem charakter kurtuazyjny, wewnętrzny, nie publiczny. Z tego też wynika, że treść sprawozdania nie stanowi informacji publicznej.

Stanowisko WSA

WSA wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy NRA jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz czy żądane sprawozdanie stanowi informację o charakterze publicznym.

Zdaniem WSA na obydwa wyżej postawione pytania należało udzielić pozytywnej odpowiedzi.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 DostInfPubU obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi.

Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m.in. o działalności organów samorządu zawodowego.

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego 2 przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana w pierwszej części 2. zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. „prawo to obejmuje również…” w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej.

Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych została zaś umiejscowiona w dalszej części zd. 2 omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Przepis art. 4 ust. 1 DostInfPubU nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę poruszał się w granicach zakreślonych w najwyższym akcie prawnym a więc nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP.

Potwierdzeniem tezy, że organy samorządu zawodowego są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej jest treść art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorządy zawodowe zrzeszają osoby wykonujące ten sam zawód, a przynależność do nich jest obligatoryjna.

Zadaniem samorządu zawodowego jest reprezentowanie interesów zrzeszonych w nim osób wobec władzy publicznej, czuwanie nad etyką wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe oraz prowadzenie rejestrów osób wykonujących określony zawód.

W sprawie okolicznością niesporną jest to, że NRA jest organem samorządu zawodowego. Co do zasady jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wskazać również należy, że żądane przez wnioskodawcę sprawozdanie z działalności adwokatury, składane Prezydentowi RP przez NRA stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem, w myśl art. 1 ust. 1 PrAdw: „Adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa”, a więc jest podmiotem, którego działania służą realizacji kluczowych w demokratycznym państwie prawnym zadań, to oczywistym jest, iż sprawozdanie z działalności takiego podmiotu stanowi klasyczny przykład informacji o charakterze publicznym.

WSA uznał, że okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie jest zaś to, że sporządzenie spornego sprawozdania nie jest obligiem dla NRA. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów. Dla konieczności udostępnienia dokumentu stanowiącego informację publiczną znaczenie ma więc wyłącznie to, czy dokument taki istnieje, czy też nie. Dobrowolność w wytworzeniu konkretnego dokumentu nie przekłada się zaś w żaden sposób na posiadanie przez taki dokument przymiotu informacji publicznej.

Odnosząc się do kwestii oceny bezczynności organu pod kątem posiadania przez nią cech rażącego naruszenia prawa, WSA podkreślił, że materia przyczyn leżących u podstaw braku uwzględnienia wniosku strony, ma wpływ na ocenę tego, czy bezczynność organu nosiła cechy bezczynności kwalifikowanej. W ocenie WSA w realiach faktycznych sprawy nie sposób dopatrzyć się takiego kwalifikowanego rodzaju bezczynności po stronie organu. Nieuwzględnienie wniosku strony nie wynikało bowiem ze złej woli organu, a jedynie z odmiennej interpretacji przepisów DostInfPubU.