W trakcie kontroli prowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) płatnik składek – „D.” sp.j. wniosła sprzeciw wobec wykonywania czynności kontrolnych. Inspektor wstrzymał ich wykonywanie, jednak Oddział ZUS w R. wydał postanowienie o ich kontynuowaniu, zaś Prezes ZUS uznał, że zażalenie na to postanowienie zostało wniesione po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie Prezesa ZUS stwierdzając, że przesyłka została nadana w ostatnim dniu terminu. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie za wiarygodny dowód nadania zażalenia przez „D.” sp.j. i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie lub zastosuje art. 59 ust. 10 PrPrzed, ewentualnie zwróci się z reklamacją przesyłki pocztowej i w zależności od dokonanego ustalenia podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Prezes ZUS po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z operatorem pocztowym ustalił, że zażalenie zostało nadane z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, a następnie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego stwierdzając, iż kontrola płatnika składek zakończyła się już protokołem kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 59 ust. 9 PrPrzed na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organ odwoławczy był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyżej wskazanym wyroku Sądu, jednak nie zastosował się do nich. Skoro organ przyjął, że zażalenie zostało złożone w terminie, to był zobowiązany albo wydać jedno z dwóch wskazanych w art. 59 ust. 9 PrPrzed rozstrzygnięć, albo zastosować art. 59 ust. 10 PrPrzed, który stanowi, iż nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Organ wniósł skargę kasacyjną twierdząc, że nie mógł wydać żadnego ze wskazanych przez Sąd postanowień ponieważ postępowanie kontrolne zostało już zakończone. Przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum, może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. W rezultacie organ zmuszony był do wyjścia poza wskazania Sądu co do dalszego postępowania, z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 59 ust. 9 PrPrzed lub art. 59 ust. 10 PrPrzed po zakończeniu kontroli u przedsiębiorcy.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 KPA mamy do czynienia wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało wniesione bez uchybienia terminu, zatem powinno zostać rozpoznane merytorycznie, co oznacza brak podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania wywołanego wniesieniem tego zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że sprzeciw uregulowany w PrPrzed jest specjalnym środkiem prawnym, gwarantującym ochronę praw przedsiębiorców w przypadku naruszania przez organ kontroli przepisów wymienionych enumeratywnie w art. 59 ust. 1 PrPrzed. Prawo wniesienia sprzeciwu przysługuje przedsiębiorcy, który może to zrobić jedynie w trakcie trwania kontroli. W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało wniesione przed zakończeniem kontroli, zatem powinno podlegać rozpoznaniu merytorycznemu – organ powinien wydać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 59 ust. 9 PrPrzed lub zastosować art. 59 ust. 10 PrPrzed. Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 PrPrzed odesłania do KPA, którego przepisy stosuje się do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 6, 7 i 9 PrPrzed, jedynie w zakresie nieuregulowanym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 PrPrzed, skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze, podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie stanowiska organu za prawidłowe w praktyce prowadziłoby do iluzoryczności kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu i pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. Tym bardziej, że zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266; dalej jako: SysUbSpołU) protokół kontroli stanowi podstawę do ewentualnego wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 SysUbSpołU.
