Opis stanu faktycznego
W rozpoznawanej sprawie skarżąca K.K. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie opłat za zajmowaną część lokalu. Do wniosku załączona została umowa użyczenia części lokalu mieszkalnego, zawarta A.K. (córką skarżącej) będącą najemcą przedmiotowego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K.K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (…) w przedmiocie odmowy przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Organy obu instancji uznały, iż nie spełnia ona przesłanki „posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego” zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 DodMieszkU. W ocenie organów umowa użyczenia, na podstawie której skarżąca zajmuje część lokalu (pokój) oraz partycypuje w opłatach za lokal, upoważnia ją jedynie do korzystania z tego lokalu, zamieszkiwania w nim ze swoją rodziną. Nie stanowi natomiast tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, podkreślając jednak na inne kwestie. Wskazał bowiem, że co do zasady umowa użyczenia stanowi tytuł prawny do lokalu. Inną jednak kwestią jest czy w konkretnej sprawie spełniły się przesłanki dla przyznania dodatku mieszkaniowego. Wykładnia postanowień umowy użyczenia, z której strona skarżąca wywodzi swoje prawo do dodatku mieszkaniowego, nie może być dokonywania z pominięciem pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Te ostatnie w ocenie WSA świadczyły o tym, że skarżąca jest domownikiem najemców, a jej prawo do zamieszkiwania w lokalu nie wymaga odrębnego tytułu prawnego, znajduje bowiem uzasadnienie w przepisach prawa rodzinnego i wynika z zawartej przez jej córkę umowy najmu.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skarżącej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 DodMieszkU dodatek mieszkaniowy przysługuje innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Skarżąca kasacyjnie zawarła z córką, będącą najemcą lokalu, umowę użyczenia części lokalu mieszkalnego. W istocie zasadniczo umowa taka stanowi tytuł prawny do lokalu. Przesądzający jest jednak konkretny stan faktyczny. Istotne znaczenie dla oceny czy umowa użyczenia z 1.3.2019 r. stanowi tytuł prawny do zajmowanego lokalu zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 DodMieszkU ma treść umowy najmu z 2018 r. zawarta pomiędzy Z. a A.K. i B.K. Z umowy tej wynika, że skarżąca kasacyjnie jest uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z najemcami. Nie oznacza to jednak, że skarżąca jest najemcą tego lokalu. Tego rodzaju postanowienie umowy nie kreuje stosunku prawnego do lokalu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z § 10 umowy najmu, najemca nie może bez pisemnej zgody oddać całości lub części przedmiotu najmu w podnajem lub do innego korzystania. Bez uzyskania pisemnej zgody Z. najemcy nie byli uprawnieni do rozporządzenia przedmiotem najmu, w tym także do zawierania umowy użyczenia. Przy czym ponownie podkreślić należy, że uprawnienie skarżącej do zamieszkiwania z lokalu wynika z postanowień § 3 umowy najmu, które to postanowienie nie świadczy jednak o istnieniu samoistnego tytułu do lokalu, ale jedynie o prawie zamieszkiwania w nim, które to prawo związane jest z umową najmu tego lokalu zawartą przez córkę skarżącej kasacyjnie A.K.
NSA podkreślił również, że nie kreuje tytułu prawnego do lokalu wywodzony w skardze kasacyjnej obowiązek alimentacyjny A.K. wobec swej matki K.K. Przepisy art. 129 § 1, art. 128 i 133 § 2 KRO stanowią podstawę istnienia obowiązku dostarczania środków utrzymania, jednakże nie stanowią podstawy do przyjęcia, że jedynie bezpośrednio w oparciu o nie rodzicom przysługuje prawo do lokalu zamieszkiwanego przez ich dzieci, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 DodMieszkU. Nie jest zasadne powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 6882 KC, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował ważności umowy użyczenia, a jedynie stwierdził, że uprawnienie do zajmowania lokalu wynika z umowy najmu zawartej przez A.K. i nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 4 DodMieszkU. W ocenie NSA wszystkie powyższe okoliczności prawne i faktyczne pozwalają na gruncie rozpatrywanej sprawy na przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie jest osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 DodMieszkU.
W rozpoznawanej sprawie ani Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z 17.6.2020 r., II SA/Po 1059/19, Legalis), ani Naczelny Sąd Administracyjny nie podważały uprawnienia do uzyskania dodatku mieszkaniowego w oparciu o „inny tytuł prawny” do lokalu. Analiza bowiem całego przepisu art. 2 ust. 1 DodMieszkU uprawnia do stwierdzenia, że każdy inny, niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 oraz w punkcie 5, tytuł do lokalu mieszkalnego może – po spełnieniu pozostałych ustawą przewidzianych przesłanek – upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tytułem tym może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła. Jak jednak podkreślono, to nie zaprezentowana przez wnioskodawcę umowa, ale całość dokumentacji i okoliczności faktycznych sprawy pozwala ustalić w oparciu o jaki tytuł prawny – jeśli w ogóle taki istnieje – przysługuje wnioskodawcy prawo do zamieszkiwania w lokalu. Tak jak się bowiem okazało w okolicznościach niniejszej sprawy, postanowienie umowy najmu nie świadczyło o istnieniu samoistnego tytułu do lokalu, ale jedynie o prawie zamieszkiwania w nim z tytułu pokrewieństwa, które to prawo związane jest z umową najmu tego lokalu zawartą przez córkę skarżącej kasacyjnie. Co więcej, córka skarżącej jako najemca nie mogła bez pisemnej zgody oddać całości lub części przedmiotu najmu w podnajem lub do innego korzystania. Zasadniczo więc zawarta umowa użyczenia była nieważna. Samo zatem poprzestanie na ocenie przedstawionej przez skarżącą umowy użyczenia jako podstawy uzyskania dodatku mieszkaniowego byłoby niewystraczające i prowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z rzeczywistym stanem rzeczy.
Wskazać również należy na istotną kwestię podkreślona przez WSA: z uwagi na charakter świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy, przepisów ustawy nie można interpretować rozszerzająco. Pomoc gminy powinna być skierowana do osób takiej pomocy realnie potrzebujących, a organy administracji publicznej powinny to czynić z ostrożnością eliminując przypadki, w których mogłoby dojść do nadużycia prawa.
