Warunki wprowadzenia strefy ciszy przez samorząd powiatowy na zbiornikach wodnych

Stan faktyczny

NSA rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku WSA w Kielcach z 7.10.2020 r., II SA/Ke 731/20, Legalis w sprawie ze skargi Powiatu Skarżyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym i oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973; dalej: PrOchrŚrod). Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, z treści tego przepisu wynika, że podjęcie uchwały jest dopuszczalne, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co jest warunkowane wystąpieniem przekroczenia norm hałasu. Okoliczność ta powinna zostać stwierdzona na podstawie analizy akustycznej wykonanej przez profesjonalny podmiot. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14.6.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112; dalej: PoziomHałR), dopuszczalny poziom hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wynosi 55dB. Jak natomiast wynika z analizy akustycznej sporządzonej na zlecenie Powiatu Skarżyskiego, norma ta nie została przekroczona. Pomiary dokonane w ramach tej analizy wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB. W konkluzji analizy podano, że: „(…) wykorzystywanie Zbiornika Wodnego Rejów przez jednostki pływające przy zarejestrowanym natężeniu w dniu prowadzenia pomiarów nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na klimat akustyczny dla pory dnia na tereny sąsiadujące dla których przeprowadzono badania”.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat Skarżyski.

Wyrok WSA

WSA przywołanym wyrokiem uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził w całości nieważność uchwały nr 156/XX/2020 Rady Powiatu Skarżyskiego z 30.4.2020 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym Rejów w Skarżysku-Kamiennej. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski powołał art. 79 ust. 1 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z. 2020 r. poz. 920; dalej: SamPowiatU).

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie wynika możliwość uzależnienie realizacji kompetencji rady powiatu od konieczności zapewnienia utrzymania poziomu hałasu w granicach dopuszczalnych norm. Ustawodawca posługuje się natomiast zwrotem „odpowiednie warunki akustyczne”. Sformułowaniu temu przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który wymaga dokonania wartościowania określonego stanu rzeczy.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski porównał normę (55 dB) z pomiarami dokonanymi w ramach analizy akustycznej. Oznacza to, że Wojewoda Świętokrzyski oparł się na automatycznej i matematycznej ocenie tego parametru, pomimo braku upoważnienia prawnego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski.

Wyrok NSA

NSA wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod w zw. z art. 113 PrOchrŚrod oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło nastąpić na podstawie odpowiednich pomiarów hałasu, który przemawiałyby za koniecznością tego rodzaju ograniczeń. NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym: „z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe”.

Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod, właściwa miejscowo rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem art. 116 ust. 2 i 4 PrOchrŚrod, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że ustawodawca zezwala radzie powiatu na wkroczenie w tym przypadku w sferę praw i wolności jednostki w formie ograniczenia lub nawet zakazu używania danych jednostek pływających, lecz pod warunkiem, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Pojęcie „odpowiednich warunków akustycznych” jest pojęciem nieostrym.

Z akt sprawy wynika, że podjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone szczegółowymi ustaleniami w tym zakresie. Powiat Skarżyski zlecił wykonanie analizy akustycznej na potrzeby ustanowienia postulowanej przez mieszkańców „strefy ciszy” na obszarze przedmiotowego zbiornika wodnego. Z ekspertyzy istotnie wynika, że pomiary równoważne wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB.

M.in. na tej podstawie Powiat Skarżyski odstąpił od ustalenia „strefy ciszy” na przedmiotowym zbiorniku, ale jednocześnie wykorzystał szczegółowe ustalenia analizy na potrzeby uchwały z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod. Natomiast Wojewoda Świętokrzyski skupił się wyłącznie na cytowanych wyżej wnioskach analizy akustycznej, pomijając jednak uzasadnienie kwestionowanej uchwały. Wskazano w nim natomiast, że pomiary dokonane dla poszczególnych jednostek pływających wykazały znaczne przekroczenie norm hałasu np. skuter wodny do jazdy siedzącej poruszający się po północnej części zbiornika – zmierzona wartość poziomu ekspozycji od 62,4 do 71,1 dB,

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi naruszy warunki akustyczne w skali, która uniemożliwi wykorzystanie wód jeziora na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i powoduje konieczność wprowadzenia zakazu korzystania z tego rodzaju jednostek pływających. Ustalenia w tym przedmiocie zostały oparte na analizie i ocenie wymaganych w tym zakresie opracowań specjalistycznych. Stąd też w ocenie NSA, w tej sprawie rada powiatu uzasadniła prawidłowo podstawową przesłankę umożliwiającą wprowadzenie zakazu z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod, który ma służyć ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, a więc oddziaływaniem przekraczającym ustanowione przez prawodawcę normy.

Jak już wyżej wskazano, norma z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie określa w jaki sposób należy ustalić warunki akustyczne istniejące na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych danego zbiornika wodnego. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod posługuje się pojęciem nieostrym, jakim jest pojęcie odpowiednich warunków akustycznych. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności doprecyzowania tego pojęcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska, może prowadzić do dowolnego ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze uchwały rady powiatu. Uchwały te podlegają oczywiście kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych, ale przy tak zakreślonych przesłankach wydania uchwały, kontrola ta będzie w istocie ograniczona i sprowadzała się będzie tylko do kontroli strony proceduralnej podjęcia uchwały. Brak będzie bowiem możliwości kontroli pozwalającej ocenić, czy właśnie konieczność zachowania odpowiednich warunków akustycznych uzasadniała podjęcie uchwały w przedmiocie wprowadzenia zakazu z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod.

Wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko opiera się nie tyle na założeniu, że przepisy prawa nakładają na radę powiatu obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia, lecz na wykładni systemowej art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod. Ten ostatni przepis posługując się pojęciem nieostrym i jednocześnie dopuszczając ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw, nakłada na właściwy organ powiatu obowiązek prawnego i faktycznego umotywowania uchwały wydanej na tej podstawie, także zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Od strony faktycznej oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiednich badań akustycznych, a od strony prawnej na odniesieniu ich do przepisów powołanego rozporządzenia, ponieważ tylko te dwa instrumenty pozwolą na określenie odpowiednich warunków akustycznych.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →