Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie rozpoczęcia biegu terminów a COVID-19

Z uzasadnienia WSA we Wrocławiu

Postanowieniem z 24.11.2020 r., III SA/Wr 297/20, Legalis WSA we Wrocławiu uchylił swoje postanowienie z 7.10.2020 r. o odrzuceniu skargi D. B. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu 25.3.2020 r., a skarga na nią została nadana w placówce pocztowej 19.6.2020 r. WSA we Wrocławiu stwierdził, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej: KoronawirusU20) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Nowelizacja tej ustawy, tj. ustawa z 31.3.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm., dalej: ZmKoronawirusU20(1), weszła w życie 31.3.2020 r. Jednakże – jak uznał Sąd pierwszej instancji – zawieszenie i brak rozpoczęcia biegów terminów dotyczy okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonych z powodu koronawirusa. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433) od 14.3.2020 r., w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Następnie od 20.3.2020 r. do odwołania rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491), ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Według WSA we Wrocławiu, art. 15zzs KoronawirusU20 działa wstecz, albowiem reguluje zdarzenia sprzed dnia jego wejścia w życie, czyli przed 31.3.2020 r. – stan zagrożenia epidemicznego trwa od 14.3.2020 r. Ustawa z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej: DziałOsłSARSCoV2U), która weszła w życie 15.5.2020 r., uchyliła art. 15zzr KoronawirusU20 i art. 15zzs KoronawirusU20. Skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminów miał miejsce po siedmiu dniach od daty wejścia w życie ustawy, tj. 24.5.2020 r., który jest pierwszym dniem terminów, których bieg się nie rozpoczął oraz pierwszym dniem kontynuacji biegu terminu rozpoczętego przed jego zawieszeniem.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Skarżący odebrał decyzję 25.3.2020 r., czyli w okresie stanu epidemii, bieg terminu powinien zacząć bieg 24.5.2020 r., a zatem składając skargę 19.6.2020 r. złożył ją w terminie, który kończył się z upływem 22.6.2020 r. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 195 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU), uwzględnił zażalenie w trybie autokontroli i uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi.

Zażalenie do NSA

Zażalenie na to postanowienie wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaskarżając je w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem organu polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 195 § 2 zd. 1 PostAdmU w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 KoronawirusU20 oraz art. 101 ZmKoronawirusU20(1), jak też ww. rozporządzeń Ministra Zdrowia poprzez uchylenie postanowienia o odrzuceniu skargi, mimo że zażalenie na to postanowienie nie było oczywiście uzasadnione, ani nie zarzucało nieważności postępowania. WSA we Wrocławiu błędnie przyjął, że przepisy ZmKoronawirusU20(1) dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13.3.2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, pomimo że okoliczność ta nie wynika z art. 101 ZmKoronawirusU20(1). Zdaniem organu, termin na złożenie skargi w sprawie biegł od 25.3.2020 r. do 30.3.2020 r. (5 dni) i od 24.5.2020 r. do 17.6.2020 r. (25 dni). Tak więc 17.6.2020 r. był ostatnim dniem, w którym istniała możliwość skutecznego złożenia skargi. W tej sytuacji nadanie jej 19.6.2020 r. należało uznać za wniesienie z uchybieniem terminu, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Z uzasadnienia NSA

W ocenie NSA złożone zażalenie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania przez WSA we Wrocławiu art. 195 § 2 zd. 1 PostAdmU, zgodnie z którym, jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt NSA, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Regulacja ta ma eliminować mnożenie instancji sądowych, służy racjonalizacji postępowania i realizacji konstytucyjnego nakazu rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 195 § 2 PostAdmU ma charakter szczególny i nie można wobec niego stosować interpretacji rozszerzających. Literalne brzmienie przepisu wskazuje jednoznacznie, że określone nim uprawnienie sądu dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione. Oczywista zasadność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn formalnych, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względów merytorycznych. W każdym jednak wypadku o oczywistości zażalenia można mówić tylko wówczas, jeżeli zarzuty i żądania w nim zawarte można uznać za zasadne, gdyż wadliwość zaskarżonego postanowienia nie wzbudza wątpliwości i jest zauważalna bez potrzeby dokonywania jego głębszej analizy.

Zarzuty zażalenia w rozpoznawanym przypadku dotyczyły prawidłowości wykładni i zastosowania w sprawie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 KoronawirusU20, dodanego przez art. 1 pkt 14 ZmKoronawirusU20(1) zmieniający KoronawirusU20 z dniem 31.3.2020 r.

NSA wskazał, że ww. unormowanie nie jest interpretowane jednolicie. Stanowisko WSA we Wrocławiu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu odpowiada poglądom, zgodnie z którym przepisy ZmKoronawirusU20(1) dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną.

W doktrynie prezentowane są jednak także odmienne poglądy, zgodnie z którymi odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ZmKoronawirusU20(1) ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy objęte było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w ww. regulacji. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy DziałOsłSARSCoV2U. W konsekwencji wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU20 miało miejsce w okresie od 31.3.2020 r. do 23.5.2020 r. Powoływany jest też argument, że za poglądem o braku mocy wstecznej art. 15zzs KoronawirusU20 przemawiają w szczególności skutki, które mógł wywołać upływ terminów administracyjnych w okresie od 14.3.2020 r. do 31.3.2020 r. W okresie tym mógł bowiem przykładowo upłynąć termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a zatem dana decyzja mogła stać się ostateczna ze wszystkimi tego konsekwencjami (ostateczna decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne). Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: KPA), uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może z kolei nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (za ustawę szczególną nie można uznać przepisów specustawy koronawirusowej). Przyjęcie zatem, że art. 15zzs KoronawirusU20 ma moc wsteczną godziłoby przede wszystkim w pewność obrotu prawnego, podjęte czynności (i ich konsekwencje) przez strony postępowań administracyjnych i organy administracji publicznej, a w przedstawionym wyżej przykładzie – naruszałoby zasadę trwałości decyzji.

Z tych też względów NSA, na podstawie art. 185 § 1 PostAdmU w zw. z art. 197 § 2 PostAdmU, uchylił zaskarżone postanowienie.