Zakończenie postępowania administracyjnego a skarga na przewlekłość

NSA rozpoznał skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku WSA w Warszawie z 26.9.2019 r., II SAB/Wa 50/18 w sprawie ze skargi W.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w rozpoznaniu wniosku z 4.2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy.

Sąd uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

Punktem 1 wyroku WSA zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku. W dalszych punktach wyroku WSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 500 zł. Stan faktyczny sprawy był taki, że W.L., na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z 18.2.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AWS, SKW, SWW, CBA, SG, BOR, PSP i SW oraz ich rodzin (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 723; dalej: PolicjaEmU) skierował do Ministra wniosek o wszczęcie wobec niego stosowania art. 15c PolicjaEmU.

W piśmie z 11.5.2017 r. Minister, działając na podstawie art. 36 KPA poinformował stronę o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania. Organ dalej wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy.

Skarżący skierował do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra. W uzasadnieniu wskazał, że wyznaczony przez Ministra termin na załatwienie sprawy, trwający ponad 12 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, jest niczym nieuzasadniony oraz przekracza wszelkie rozsądne granice, zaś podejmowane przez organ czynności nie zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Skarżący uznał, że kwestie związane z trudnościami Ministra wynikającymi z konieczności dokonania m.in. kwerendy akt nie zwalniają organu z zarzutu bezczynności ani przewlekłości.

NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wskazał przede wszystkim na przepis art. 149 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU). Treść art. 149 § 1a PostAdmU zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie.

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowo administracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

NSA ustalił, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem organ administracji zakończył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego. Powyższa okoliczność, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro w sprawie ze skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy nie, o czym była już mowa wyżej.

NSA przypomniał reguły orzekania w sprawach dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania – jeśli skarga została złożona w toku postępowania administracyjnego i w toku postępowania skargowego sprawę załatwiono, to nie oznacza to, że sprawa o przewlekłość staje się bezprzedmiotowa. Sąd jest władny bowiem dokonać oceny staranności działania organu i w razie potrzeby wskazać, że organ dopuścił się przewlekłości, ewentualnie czy ta przewlekłość spełniała warunki rażącego naruszenia prawa. To ustalenie może mieć przecież znaczenia dla dalszej odpowiedzialności odszkodowawczej organu.

Adwokat Aneta Fornalik