Zakres badania inwestycji w postępowaniu zgłoszeniowym

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. W szczególności nie zgodził się z twierdzeniem, że organ odwoławczy w ogóle nie mógł ponownie badać sprawy po wyroku NSA. Uznał jednak, że konkretne ustalenia, na których Wojewoda oparł sprzeciw, były wadliwe: częściowo nie miały oparcia w aktach, a częściowo wynikały z wymagań, których organ uprzednio stronie nie skonkretyzował w wezwaniu.

Sprawa dotyczyła zgłoszenia budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dokonał zgłoszenia do Starosty, a organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót.

Pierwotnie organ uzasadniał sprzeciw przede wszystkim tym, że inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy, nie wykazał dostępu do drogi publicznej, a sam budynek miał cechy obiektu dwukondygnacyjnego. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy, lecz sprawa trafiła do kontroli sądowej.

W pierwszym postępowaniu sądowym WSA w Olsztynie oddalił skargę inwestora, przyjmując m.in., że dla takiej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była konieczna. Następnie jednak NSA wyrokiem z 18.9.2025 r., II OSK 2177/24, Legalis, uchylił zarówno wyrok WSA, jak i decyzję organu odwoławczego. NSA przesądził, że w tej sprawie brak było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy, a jej nieprzedłożenie nie mogło stanowić podstawy sprzeciwu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty, ale już z inną argumentacją. Organ odwoławczy uznał, że działka nie ma prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz że inwestor nie wykazał możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Skarżący zarzucił m.in. naruszenie związania oceną prawną NSA, dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie jego argumentów oraz oparcie rozstrzygnięcia na pozaustawowych wymaganiach dokumentacyjnych.

WSA w Olsztynie rozpoznał więc sprawę ponownie, ale już na tle nowej argumentacji organu odwoławczego.

Uzasadnienie

Sąd wyraźnie przyjął, że wcześniejszy wyrok NSA wiązał organy tylko w zakresie jednej, ściśle określonej tezy: dla tej inwestycji nie było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego jednak nie wynikało, że organ odwoławczy po zwrocie sprawy był pozbawiony prawa do ponownego merytorycznego zbadania zgłoszenia pod kątem innych wymogów wynikających z ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 524; dalej: PrBud). Sąd zaakcentował zasadę dwuinstancyjności i merytoryczny charakter postępowania odwoławczego: organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i przeanalizować materiał dowodowy.

Samo jednak dopuszczenie ponownej analizy nie oznacza dowolności. WSA uznał, że organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo przesłanek, na których oparł sprzeciw. W odniesieniu do dostępu do drogi publicznej Sąd nie przyjął stanowiska skarżącego, że zagadnienie to może być badane wyłącznie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, z uzasadnienia wynika, że wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej obowiązuje niezależnie od tego, czy inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Sąd odwołał się tu do art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud i wskazał, że także w postępowaniu zgłoszeniowym obiekt musi spełniać ten warunek.

Jednocześnie WSA zakwestionował sposób, w jaki organ ustalił brak takiego dostępu. Wojewoda powołał się na stanowisko Nadleśnictwa oraz na zarządzenie nadleśniczego, ale dokumentów tych nie było w aktach przekazanych Sądowi. Dla Sądu miało to znaczenie zasadnicze: skoro podstawowe dokumenty, na których organ budował ustalenia faktyczne, nie znalazły się w aktach, to sądowa kontrola legalności tych ustaleń była niemożliwa. Innymi słowy, problemem nie było samo to, że organ badał dostęp do drogi, lecz to, że jego wnioski nie miały należytego oparcia w materiale dowodowym.

Analogicznie Sąd ocenił kwestię zaopatrzenia budynku w wodę. Z uzasadnienia wynika, że organ miał prawo badać, czy dla planowanego budynku rekreacji indywidualnej zapewniono zgodny z przepisami sposób korzystania z wody: czy to przez indywidualne ujęcie, czy przez inne dopuszczalne rozwiązanie. WSA zaakceptował więc co do zasady kierunek analizy organu. Podkreślił jednak, że negatywna ocena w tym zakresie może nastąpić dopiero po skutecznym i precyzyjnym wezwaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów lub wyjaśnień.

Błędy organu

Jak ustalił Sąd, inwestor został wezwany jedynie do wskazania sposobu zaopatrzenia obiektu w wodę i taki opis przedstawił. Organ nie zażądał jednak wcześniej od inwestora przedstawienia dokumentacji hydrologiczno-geologicznej ani innych materiałów potwierdzających możliwość wykonania studni, choć ich brak Wojewoda wskazał następnie jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia. Sąd przyjął więc, że wadliwość decyzji polegała nie na samym badaniu warunków zaopatrzenia w wodę, ale na naruszeniu reguł proceduralnych przy formułowaniu wymagań wobec inwestora.

Ratio decidendi można więc sprowadzić do następującej sekwencji: organ po wyroku NSA mógł ponownie badać inne niż warunki zabudowy przesłanki zgodności zgłoszenia z prawem, mógł też analizować dostęp do drogi publicznej i zaopatrzenie w wodę, ale nie mógł utrzymać sprzeciwu na podstawie ustaleń nieudokumentowanych w aktach oraz na podstawie braków dokumentacyjnych, których wcześniej stronie jasno i skutecznie nie wskazał.

Ryzyka

Pierwsze ryzyko ujawnione na podstawie omawianego wyroku w tego rodzaju sprawach polega na przecenianiu skutku wcześniejszego wyroku sądowego. Z tego orzeczenia wynika jasno, że związanie oceną prawną z art. 153 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU) ma zakres konkretny, a nie blankietowy. Jeżeli NSA uchyli decyzję z jednego powodu, nie oznacza to jeszcze, że sprawa jest przesądzona co do wszystkich innych przesłanek.

Drugie ryzyko dotyczy samego zgłoszenia inwestycji. Sąd nie zakwestionował tezy, że organ może badać realny i prawnie zabezpieczony dostęp do drogi publicznej oraz możliwość zaopatrzenia budynku w wodę. To istotne: uchylenie decyzji nie oznacza tu automatycznego potwierdzenia, że inwestycja spełnia te warunki. Oznacza jedynie, że organ wadliwie ustalił lub uzasadnił niespełnienie tych wymogów.

Trzecie ryzyko ma wymiar dowodowy. Jeżeli organ powołuje się na dokumenty spoza akt albo na niezweryfikowane stanowiska innych podmiotów, decyzja staje się podatna na uchylenie. Z perspektywy strony warto więc konsekwentnie sprawdzać, czy wszystkie dokumenty przywoływane w uzasadnieniu rzeczywiście znajdują się w aktach i czy można je zweryfikować.

Wreszcie, z uzasadnienia wynika też ostrożna, ale ważna wskazówka: nawet przy inwestycjach niewymagających pozwolenia na budowę nie należy zakładać „odformalizowanego” charakteru postępowania. Organ nadal ocenia zgodność zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi i z wymaganiami odnoszącymi się do sposobu korzystania z nieruchomości. Spór może więc przesunąć się z poziomu formalnego na poziom materialny.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →