Zakres świadczeń inwestora inwestycji niedrogowej
W art. 2 projekt ustawy zakłada wprowadzenie zmiany w art. 16 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320; dalej: DrPublU), który reguluje zakres zobowiązań inwestora inwestycji niedrogowej względem drogi publicznej, w którą inwestycja ingeruje. W aktualnym stanie prawnym zasadą wyrażoną w art. 16 ust. 1 DrPublU jest to, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Po zmianie w dodanym art. 16 ust. 1a miałoby pojawić wprost rozwiązanie, że realizacja zadań, o których mowa powyżej, może polegać na przekazaniu przez inwestora inwestycji niedrogowej środków finansowych zarządcy drogi. W konsekwencji zmianie ma ulec także brzmienie art. 16 ust. 2 DrPublU, który wskazuje, że szczegółowe warunki spełniania świadczeń w obu ww. postaciach określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej.
Inwestycja drogowa jako bariera dla inwestycji niedrogowej
W przygotowanej przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii Ocenie Skutków Regulacji (OSR) jako jedną z barier w rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazano właśnie brak precyzji art. 16 ust. 1 DrPublU. O ile pierwotne brzmienie art. 16 DrPublU wskazywało, że realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należą do inwestora tego przedsięwzięcia, o tyle nowelizacja tego przepisu z 2003 roku, która co do zasady miała doprecyzować metodę formalizacji obowiązku inwestora, usunęła przepis dotyczący kosztów budowy lub przebudowy dróg. W chwili obecnej funkcjonują dwie linie orzecznicze dotyczące przedmiotowego zagadnienia. Jedna zdecydowanie wskazuje, że umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej może dotyczyć wyłącznie kwestii samodzielnej realizacji przez inwestora jego ustawowego zobowiązania (por. wyrok SN z 24.2.2021 r., III CSKP 62/21, Legalis), natomiast druga linia orzecznicza wskazuje, że przepis nie jest skonstruowany na tyle precyzyjnie, żeby wykluczać inne formy realizacji zobowiązania przez inwestora inwestycji niedrogowej. Obecny stan może być zatem identyfikowany jako przeszkoda do korzystania z mechanizmów partycypacji inwestorów w realizacji przedsięwzięć niedrogowych. W praktyce zdarzają się zatem sytuacje, w których inwestor z niezależnych od niego przyczyn nie jest w stanie zrealizować przebudowy istniejącej drogi bądź np. dostosowanie układu drogowego dla potrzeb inwestycji niedrogowej wymaga rozbudowy drogi poza pas istniejącej drogi publicznej. Do takich sytuacji dochodzi np., gdy planowana przez inwestora przebudowa drogi koliduje z planowaną inwestycją drogową zarządcy drogi. W takich przypadkach oddzielne realizowanie tych przedsięwzięć przez inwestora i zarządcę drogi byłoby niecelowe i nieekonomiczne.
Rekomendowane rozwiązanie
W związku z tym proponuje się doprecyzowanie obecnie obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej przez rozszerzenie katalogu działań, dla których możliwe będzie zobowiązanie inwestora inwestycji niedrogowej do przekazania środków finansowych zarządcy drogi. Nowa redakcja art. 16 DrPublU ma na celu stworzenie optymalnych warunków współdziałania inwestora inwestycji niedrogowej i zarządcy drogi. Dzięki temu doprecyzowaniu możliwe będzie przekazanie środków finansowych przez inwestora inwestycji niedrogowej bez konieczności faktycznej realizacji zadania przez inwestora. Tym samym inwestor niedrogowy będzie mógł zarówno wykonać roboty budowlane polegające na budowie lub przebudowie drogi we własnym zakresie, jak i przekazać zarządcy drogi środki finansowe.
Inne problemy związane ze stosowaniem przepisu
Proponowane rozwiązanie, polegające na doprecyzowaniu przepisu, należy oczywiście uznać za właściwe, choć zmiana nie usunie wszelkich pojawiających się na tle stosowania tego przepisów problemów praktycznych. Na tle stosowania omawianego przepisu dochodzi do licznych sporów, a część z nich rozstrzyganych jest na forum sądowym.
Przykładowo, w odniesieniu do zasad realizowania umowy zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 DrPublU wypowiedział się niedawno SN w postanowieniu z 12.9.2024 r., I CSK 4475/23, Legalis: Skoro dobrowolność przyjęcia przez inwestora inwestycji niedrogowej budowy lub przebudowy dróg publicznych w szerszym zakresie niż wynikałoby to z potrzeb tejże inwestycji i warunków drogowych, ma bezpośredni związek z inną przyszłą inwestycją niedrogową, do realizacji której jednak nie doszło, to niewykonanie umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 DrPublU zachodzi wskutek okoliczności, za które inwestor nie ponosi odpowiedzialności.
Innym problemem jest nakładanie obowiązków na inwestora inwestycji nie drogowej obowiązków związanych z budową lub przebudową drogi publicznej już w decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie nie są wcale takie rzadkie, a na ich wadliwość wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 31.1.2024 r., II SA/Po 385/23, Legalis, stwierdzając, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nakładać na stronę postępowania obowiązków, które nie wynikają wprost z przepisów, a zwłaszcza z ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). W istocie wymóg wymiany warstwy ściernej na odcinku około 200 m nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Abstrahując od braku możliwości powołania się w tym postępowaniu przez organy na art. 16 DrPublU wymóg wymiany warstwy ścieralnej pozostaje bez związku z planowaną przez inwestora inwestycją i nie stanowi budowy (przebudowy) drogi, ale jej remont.
W kontekście omawianej zmiany trzeba też odnotować wyrok SN z 24.2.2021 r., III CSKP 62/21, Legalis, w którym Sąd ten wskazał, że obowiązek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 DrPublU nie stanowi obowiązku partycypacji w kosztach inwestycji drogowej, polega bowiem na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie. Za niedopuszczalne w zakresie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 DrPublU, należy uznać nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania budowy bądź przebudowy drogi, także wówczas, gdy wykonanie tych zadań jest spowodowane inwestycją niedrogową. Stanowisko to, choć nie do końca precyzyjnie, wyraża istotę problemów inwestorów prywatnych, związanych ze zbyt szerokim określaniem obowiązku przez zarządców drogi. W uzasadnieniu wyroku SN wskazał także, że obowiązek nałożony na inwestora na mocy umowy zawartej na podstawie art. 16 DrPublU nie może mieć charakteru ciężaru nie pozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru w tym kosztów, budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność zawarcia takiej umowy (verba legis: „spowodowana inwestycją niedrogową”). Swobody w tym zakresie nie uzasadnia treść art. 16 ust. 1 DrPublU, który stanowi, iż szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej.
Komentarz
Projekt zmiany może okazać się niewystarczający dla zrealizowana założonego w ustawie celu. O ile zmiana przepisu potwierdzi dopuszczalność stosowania rozwiązania polegającego na przekazywaniu środków pieniężnych na realizację inwestycji (co w większości przypadków jest rozwiązaniem korzystniejszym dla obu stron stosunku prawnego, mając na uwadze chociażby kwestie związane z budową drogi o odpowiednich parametrach i dalej koniecznością zapewnienia realizacji roszczeń względem wykonawcy drogi), o tyle nie rozstrzygnie problemu niezasadnej uznaniowości organów w określeniu zakresu obowiązku przez zarządców drogi. Zmiany powinny w omawianym zakresie sięgać dalej, dążąc do określenia dość precyzyjnych kryteriów ustalenia związku inwestycji niedrogowej z inwestycją drogową i dalej podstaw określenia wymiaru zobowiązania finansowego inwestora inwestycji niedrogowej.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
