Zasada informowania stron a udzielanie przez organ porad prawnych

Wyrokiem z 29.5.2018 r., III SA/Kr 509/18 WSA w Krakowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: SKO) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Stan faktyczny

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją ze stycznia 2018 r. przyznał Skarżącemu dodatek mieszkaniowy (66,91 zł miesięcznie) na okres od 1.1.2018 r. do 30.6.2018 r. Przedmiotowa decyzja, zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania, została doręczona Skarżącemu 25.1.2018 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął 8.2.2018 r. Tymczasem Skarżący wniósł odwołanie 28.3.2018 r., tj. po upływie terminu do dokonania tej czynności.

Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący i wniósł skargę do WSA w Krakowie, a w jej uzasadnieniu wskazał na swój wiek (81 lat) i stan zdrowia (po przebytym udarze, trudności w poruszaniu się). Podkreślił również, że nie został poinformowany o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i – z uwagi na utratę pamięci wynikającą z zaawansowanego wieku i stanu zdrowia – zwrócił się o przywrócenie ww. terminu.

Z uzasadnienia WSA

WSA w Krakowie uwzględniając skargę podkreślił, że z formalnego punktu widzenia, ustalenia SKO co do daty doręczenia decyzji organu I instancji oraz daty złożenia odwołania wskazywały bezspornie na uchybienie 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności.

Następnie WSA w Krakowie wskazał, że Skarżący nie zakwestionował ustaleń organu w powyższym zakresie ale wskazał przyczyny uchybienia terminu, tj. podeszły wiek i zły stan zdrowia. Te okoliczności, zdaniem Sądu, zostały zignorowane przez organ odwoławczy, który kontrolowane postępowanie przeprowadził w sposób formalny, w oderwaniu od indywidualnych okoliczności, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, z rażącym naruszeniem słusznego interesu strony i z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 9 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA). Sąd zwrócił uwagę, że wniosek o dodatek mieszkaniowy został odebrany przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania Skarżącego właśnie z uwagi na jego wiek i stan zdrowia. Te okoliczności, znane organowi z urzędu, nakładały na niego obowiązek „czuwania”, aby Skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że Skarżący w skardze zawarł wniosek o przywrócenie terminu, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ administracyjny, tj. SKO. Wniosek ten powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności, a następnie w zależności od sposobu jego rozpoznania, organ rozpozna odwołanie Skarżącego, najpierw pod względem formalnym, a ewentualnie potem – pod względem merytorycznym. W związku z tym, w ocenie Sądu, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności fakt złożenia przez Skarżącego formalnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, uczynił to przedwcześnie i z naruszeniem przepisów KPA. W ustalonych i bezspornych okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy wskazujących na istnienie obiektywnych przeszkód w dotrzymaniu terminu do złożenia odwołania, organ skupił się wyłącznie na zestawieniu dwóch dat, tj. daty doręczenia Skarżącemu decyzji oraz daty złożenia odwołania. Tymczasem udokumentowana choroba jest powszechnie w orzecznictwie uznawana za okoliczność usprawiedliwiającą niedochowanie terminu do dokonania określonych czynności prawnych. Organ mając wiedzę o istnieniu tej okoliczności oraz o tym, że Skarżący działał sam, bez profesjonalnego pełnomocnika, nie uwzględnił słusznego interesu Skarżącego przy rozpatrywaniu jego sprawy i nie pouczył go o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania naruszając zasadę wyrażoną w art. 9 KPA.

Skarga kasacyjna

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) w zw. z art. 9 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 9 KPA, podczas gdy – wbrew stanowisku Sądu – nie została naruszona zasada informowania stron w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązki informacyjne ciążące na organie nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. W ocenie SKO interpretacja art. 9 KPA dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa, bowiem prowadziłaby do tego, że w tego typu sytuacji jak zaszła w niniejszej sprawie, organ stałby się swoistym „pełnomocnikiem” strony wskazującym stronie prewencyjnie jakie zachowanie procesowe będzie dla niej w danej sytuacji optymalne. W oparciu o przedstawione zarzuty SKO wniosło o uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Stanowisko NSA

NSA w pierwszej kolejności podkreślił, że art. 9 KPA istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże NSA wskazał, że obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zasady ogólne, określone w KPA, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym możliwym aspekcie (wyrok NSA z 29.9.2017 r., I OSK 2518/16, Legalis). Tylko w razie wątpliwości co do charakteru czy intencji pisma wnoszonego przez stronę organ obowiązany jest podjąć niezbędne kroki celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Takich obowiązków nie można – zdaniem NSA – wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 KPA zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy NSA wskazał, że decyzja orzekająca o przyznaniu dodatku mieszkaniowego zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania, przy czym, na co zasadnie zwróciło uwagę SKO, w odwołaniu od ww. decyzji Skarżący nie złożył formalnego wniosku o przywrócenie terminu. W treści pisma Skarżący nie odniósł się bowiem w żaden sposób do okoliczności wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Pismo Skarżącego było jasne, czytelne i nie mogło budzić wątpliwości. Organ nie był zatem zobowiązany do udzielania dodatkowych wskazówek w zakresie toczącego się postępowania. Również z treści skargi nie wynika, aby Skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę wydanego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stanowisko WSA w Krakowie, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić Skarżącemu dodatkowych wyjaśnień i porad, a w konsekwencji umożliwić rozpoznanie odwołania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

W ocenie NSA, wbrew stanowisku WSA w Krakowie, w toku całego postępowania nie została naruszona zasada udzielania informacji, o której mowa w art. 9 KPA w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona NSA, na podstawie art. 188 PostAdmU i art. 151 PostAdmU uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.