Zgodność planu miejscowego ze studium gminnym

Opis okoliczności faktycznych

Wojewoda zaskarżył do WSA uchwałę Rady Gminy K. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w obrębie C., w granicach działek o numerach ewidencyjnych (…) i (…), domagając się stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1, § 10 oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały i załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU. W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU), polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem PU wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz przeznaczenia terenu pod teren zabudowy produkcyjnej z naruszeniem postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Stanowisko WSA

WSA oddalił skargę. Sąd uwzględnił wzajemną relację obu aktów planistycznych, wynikającą z regulacji ustawowej, oraz ich różny status prawny i charakter merytoryczny.

WSA wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewody Studium nie zawiera ustalenia wymagającego minimum 2 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na powierzchni do 25 m². Kwestionowany skargą zapis planistyczny przyjęty w warunkach regulacji określającej minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, ustala 1 stanowisko na 25 m² powierzchni handlowej w zabudowie usługowej. W ocenie Sądu przyjęty w akcie planistycznym wskaźnik parkingowy nie musi być tożsamy z tym określonym w Studium dla spełnienia wymogu nienaruszalności jego treści. Przedmiotowe ustalenie, kwestionowane przez Organ nadzoru, w istocie przyjmuje bardziej korzystny dla użytkowników parkingu wskaźnik miejsc postojowych.

Zdaniem Sądu na akceptację nie zasługują również zarzuty przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem PU w sposób niezgodny z treścią Studium. Warunkowanie utrzymania w sporządzonym planie dotychczasowego użytkowania terenu, odmiennego niż przyjęte w Studium, nieuzyskaniem stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa, dotyczy sytuacji, w której w planie zamierza się wprowadzić dla danego terenu nową, tzn. nieistniejącą dotychczas funkcję. Nie dotyczy to przypadku, do którego odnosi się odrębna zasada Studium, zgodnie z którą w uzasadnionych przypadkach w sporządzonych nowych planach dopuszcza się utrzymanie funkcji innej niż ta przewidziana w studium, jeżeli w dniu wejścia w życie studium na danym obszarze występowało zagospodarowanie tą funkcją.

Stanowisko NSA

NSA oddalił skargę kasacyjną. Brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu narusza art. 9 ust. 4 PlanZagospU. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys lub kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Formułując zarzuty, Wojewoda powinien mieć na względzie, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu. W ramach tego władztwa nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który w zależności od szczegółowości ustaleń studium może być silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 PlanZagospU, jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę.

Ponadto z powyższego wynika, że to organ gminy, który uchwala plan miejscowy, posiada wyłącznie kompetencję do doprecyzowania czy też uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju uszczegółowienie nie powinno mieć miejsca w studium, ponieważ w innym wypadku doszłoby do wypaczeniu procesu planistycznego poprzez narzucenie konkretnych rozwiązań właściwemu organowi gminy, który przecież korzysta z władztwa planistycznego gminy. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest „planem wyższego rzędu” nad planem miejscowym ani „planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy”, lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej czy usługowej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej.

W odniesieniu do treści zaskarżonej uchwały treść Studium zawiera ogólne reguły, które zasadniczo realizują postulaty dotyczące planowania przestrzennego. Istniała tym samym możliwość doprecyzowania treści Studium w planie miejscowym przez lokalnego prawodawcę. Dlatego m.in., pomimo że w Studium dany teren ma przeznaczenie o symbolu „MU”, z uwagi na treść rozdziału 15 ust. 7 dopuszczalne było w zaskarżonej uchwale ustalenie dla przedmiotowego terenu nie tylko funkcji usługowej, lecz także produkcyjnej. Studium w omawianym zakresie zawiera elastyczną treść, co umożliwia lokalnemu prawodawcy doprecyzowanie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Jednocześnie takie rozwiązanie realizuje zasady planowania przestrzennego, ponieważ np. zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 1, 6 i 7 PlanZagospU w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →