Z uzasadnienia WSA w Warszawie
Wyrokiem z 25.10.2019 r. (IV SA/Wa 1308/19, Legalis) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i W. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy podjęcia (fakultatywnie zawieszonego) postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji – Wojewody z września 2018 r.
Zarzuty skarg kasacyjnych
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli zarówno Minister Rozwoju, jak i S.A. z siedzibą w Warszawie (inwestor).
Skarżący zaskarżyli ww. wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi A. K. i W. K., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zarzucili naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, m.in.: art. 98 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie przez którąkolwiek ze stron postępowania, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wiąże się z bezwzględnym obowiązkiem organu podjęcia zawieszonego postępowania, a także, iż w przypadku złożenia wniosku o podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania organ nie może badać, czy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Zdaniem Skarżących nie znajduje uzasadnienia w treści art. 98 § 2 KPA konieczność zwrócenia się przez organ do strony, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania, o wyrażenie opinii w kwestii wniosku innych stron postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania, czego konsekwencją byłoby pominięcie roli strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1866).
W uzasadnieniu złożonych skarg kasacyjnych wskazano, że z wykładni literalnej art. 98 § 2 KPA nie wynika automatyczny obowiązek podejmowania postępowania z chwilą wpłynięcia wniosku strony o podjęcie postępowania. Zostały w nim wskazane jedynie skutki braku zwrócenia się przez stronę postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie. Upływ bowiem wskazanego terminu trzech lat, w sytuacji jednoczesnego braku zwrócenia się przez stronę (strony) o podjęcie postępowania, powoduje konsekwencję określoną w art. 98 § 2 KPA – żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej zaś sprawie WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 98 § 2 KPA, która wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, zmierza do wykazania, że wynika z niego automatyczny obowiązek po stronie organu administracji do podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania w sytuacji złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron. Zdaniem Skarżących kasacyjnie, organ administracji ma pełną swobodę w zakresie rozpatrywania złożonego przez stronę wniosku o podjęcie postępowania i w oparciu o istniejące obiektywne przeszkody dla kontynuacji postępowania, na które wskazywał mu inwestor orzekł o odmowie podjęcia postępowania do czasu ich usunięcia. Należy uznać za prawidłowe działanie organu, który rozpatruje wniosek o podjęcie postępowania w kontekście wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla jego rozpatrzenia.
Istota sporu
W ocenie NSA zarzuty obu złożonych skarg kasacyjnych sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy organ słusznie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak zgody inwestora na jego dalsze prowadzenie. Na tak postawione pytanie należy zdaniem NSA odpowiedzieć przecząco.
Fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego
Na początku NSA wskazał na treść odpowiednich przepisów prawa, tj. art. 98 § 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie zaś do art. 98 § 2 KPA jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Dalej NSA zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powyższy przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z jednej strony, wynika z niego, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie, a gdy przesłanki zawieszenia postępowania, określone w art. 98 § 1 KPA, zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie, nie dokonując, oceny czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne (wyrok NSA z 28.10.2016 r. I OSK 2999/14, Legalis). Z drugiej strony, przepis ten ogranicza możliwość podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (wyrok NSA z 15.6.2020 r. I OSK 2078/19, Legalis).
Powyższe oznacza więc, że o ile samo zawieszenie postępowania może być konsekwencją tylko wniosku złożonego przez stronę, która zainicjowała postępowanie, o tyle wniosek o jego podjęcie może być już złożony przez jedną ze stron, a ta, na której żądanie wszczęto postępowanie, nie może się temu sprzeciwić. Skoro strony wyrażają zgodę na zawieszenie postępowania (warunek wynikający z art. 98 § 1 KPA), to mają również wpływ na jego podjęcie, tj. mogą złożyć stosowny wniosek, którego rozpoznanie przez organ nie jest uzależnione od zgody strony inicjującej postępowanie (art. 98 § 2 KPA i zawarte w nim sformułowanie: „jeżeli żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania”). Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca nie uzależnił zawieszenia postępowania na wniosek strony od badania jego zasadności czy wskazanych w nim przyczyn, a jedynie wskazał warunki formalne, tj. podmiot, który może złożyć wniosek wskazany w art. 98 § 1 KPA oraz podmioty uprawnione do złożenia wniosku z art. 98 § 2 KPA.
Z uzasadnienia NSA
Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że WSA w Warszawie miał zatem rację twierdząc, że organy administracji dokonały błędnej interpretacji art. 98 § 2 KPA odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania. Jak wskazano wcześniej, przedmiotowy przepis jest jasny, a jego zastosowanie nie budzi wątpliwości – zawieszenie postępowania wymaga zgody pozostałych stron postępowania (nie mogą się one temu sprzeciwiać), jednak jego podjęcie zależy od złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron.
Co więcej NSA wskazał, iż stosowanie art. 98 § 2 KPA nie zmienia się w zależności od przedmiotu postępowania, jak błędnie sugerował Skarżący kasacyjnie organ. Fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie tzw. specustawy gazowej – ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu nie ma znaczenia dla interpretacji tego przepisu, jak również specyfika tego postępowania nie wpływa na wynikające z niego uprawnienia procesowe podmiotu inicjującego postępowanie (inwestora).
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że obie złożone skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł o ich oddaleniu.
Zastosowanie instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, której dotyczy omawiane rozstrzygnięcie NSA, zostało przez ustawodawcę ograniczone jedynie do tych przy przypadków, w których przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek złożonego przez stronę wniosku. Zatem fakultatywne zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu jest niedopuszczalne.
Drugim istotnym aspektem tej instytucji jest jej skutek. Jeżeli bowiem strona nie złoży w ustawowym terminie (trzy lata) wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (prezentuje bierną postawę), to przyjmuje się, że strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, tym samym skutecznie wycofuje żądanie inicjujące postępowanie. W praktyce oznacza to, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 KPA. Organ administracji nie ma więc możliwości ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie.